Экспертное мнение  

Работа в сфере государственного оборонного заказа постоянно находится в центре внимания законодательной и исполнительной власти. Это одновременно свидетельствует как о важности процессов в сфере ГОЗ, так и о несовершенстве нормативно-правовой базы. 

Авторы федерального закона «О гособоронзаказе», а также структуры, наделенные контрольными функциями, регулярно вносят поправки или создают новые документы, регламентирующие взаимоотношения госзаказчика и исполнителей ГОЗ. В настоящий момент одной из важных инициатив в этой области является комплекс мер, предложенный Экспертным советом в сфере гособоронзаказа при ФАС России.  Прежде всего, речь идет о Концепции и Дорожной карте по созданию Системы сертификации соответствия квалификационным требованиям в сфере ГОЗ (далее – ССКТ), разработанные с целью повышения качества продукции по ГОЗ.

Специально для читателей «Новый оборонный заказ. Стратегии»  о необходимости создания ССКТ рассказывает М.А. Кирпичев, заместитель начальника юридического управления в сфере ГОЗ.  По мнению  Михаила Кирпичева, возникла парадоксальная ситуация: требования которые заказчик может предъявить к исполнителю ГОЗ, ограничены законом, а за несвоевременное и некачественное выполнение государственного оборонного заказа, в итоге, ответит заказчик! 

Экспертное мнение 

Как повысить качество продукции, производимой в сфере ГОЗ? 

Автор: Михаил Кирпичев, 
зам. начальника юридического управления в сфере ГОЗ ФАС России 

Согласно концепции создания ССКТ повышение качества будет обеспечиваться за счет предоставления государственным заказчикам и заказчикам – субъектам регулирования Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ (далее - Закон о закупках) права допуска к выполнению ГОЗ лиц, соответствующих требованиям национальных стандартов ССКТ и имеющим соответствующий сертификат. 

По мнению экспертов, в результате разработки и внедрения ССКТ будут достигнуты и другие положительные результаты. Например: 

• можно добиться сокращения доли неисполненных или просроченных обязательств по государственным контрактам (контрактам) за счет предоставления возможности предъявления дополнительных требований к участникам закупок и, как следствие, допуска к выполнению ГОЗ только опытных и надежных поставщиков; 
• это приведет к исключению из сферы ГОЗ «фирм-однодневок» и «технических компаний», не способных производить и (или) осуществлять поставки продукции и создаваемых исключительно для вывода выделенных на выполнение ГОЗ денежных средств из сферы контроля государственного заказчика и уполномоченных контролирующих органов; 
• повысится мотивация головных исполнителей (исполнителей) к качественному, своевременному и добросовестному выполнению ГОЗ с целью сохранить сертификат соответствия ССКТ и иметь возможность дальнейшего участия в получении государственного оборонного заказа. 

В настоящее время, в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1482 от 25.12.2014 («О требованиях к участникам размещения государственного оборонного заказа о наличии у них соответствующих производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов для исполнения государственного контракта») государственный заказчик вправе предъявить требования к участникам  при размещении ГОЗ путем использования конкурентных способов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) на создание, модернизацию, поставки, ремонт, сервисное обслуживание и утилизацию вооружения, военной и специальной техники (в случае установления которых государственный заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения государственного контракта).

Однако, данные требования являются неконкретными и неизмеримыми, приводят к субъективному принятию решения о соответствии участника закупки таким требованиям и не позволяют самим участникам закупки оценить свои перспективы на допуск к участию в торгах.

Аналогичные проблемы могут возникать и у контролирующего органа при рассмотрении жалоб на действия комиссии, принявшей решение о несоответствии участника закупки данным требованиям.

Указанные причины могут приводить к увеличению сроков осуществления закупок на срок рассмотрения жалоб, повышению уровня коррупционных рисков и неэффективному расходованию средств, выделенных на выполнение государственного оборонного заказа.

Кроме того, государственный заказчик может предъявить эти требования только в отношении ограниченного перечня товаров, работ и услуг.

Вместе с тем, в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 31 Закона о контрактной системе Правительство РФ вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ и услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием (двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов), дополнительные требования, которые, в настоящее время, в сфере ГОЗ отсутствуют.

Но даже принятие Правительством РФ акта, устанавливающего дополнительные требования к участникам закупок в сфере ГОЗ, не позволит решить ряд указанных неурегулированных вопросов.  Поскольку данная норма Закона о контрактной системе позволяет устанавливать такие требования только при закупке отдельных видов товаров, работ и услуг и не всеми способами определения поставщика (исполнителя, подрядчика).

Одновременно у основных исполнителей ГОЗ (таких как Ростех, Росатом, Роскосмос, ОАК и др.) имеется опыт предъявления специальных требований к поставщикам продукции по ГОЗ путем разработки и внедрения собственных стандартов, устанавливающих специальные требования к исполнителям оборонного заказа.

Так, Роскосмос разработал типовые требования к участникам закупок, включаемые в ТЗ (ТТЗ) на создаваемую продукцию, в корпорации ведутся работы по  созданию систем сертификации (оценки соответствия) квалификационным требованиям организаций-изготовителей, разработчиков и эксплуатантов ракетно-космической техники. Ростех применяет методические рекомендации по формированию требований к участникам закупок, Росатом - единый отраслевой стандарт закупок, ОАК - методику оценочного аудита, в которой заложены требования к поставщикам и критерии оценки.

Необходимость определения единых требований к поставщикам в наиболее значимых отраслях промышленности и создания системы контроля за соблюдением этих требований подтверждается проводимой Минпромторгом России работой в данном направлении (протокол заседания Коллегии по качеству авиационной промышленности под председательством Министра промышленности и торговли Российской Федерации Д.В. Мантурова от 23.09.2016 № 77-МД/18 прилагается).

Однако в случае, когда головной исполнитель (исполнитель), осуществляющий путем проведения торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений на закупку продукции, необходимой ему для выполнения ГОЗ, является субъектом регулирования Закона о закупках, предъявление данных требований может быть квалифицировано антимонопольным органом, как нарушение указанного законодательства (решения Комиссий ФАС России по контролю в сфере закупок от 06.10.16 № 223ФЗ-563/16, от 26.01.17 № 223ФЗ-73/17 и от 11.04.17 № 223ФЗ-306/16 прилагаются).

Отсутствие законодательной возможности предъявлять поставщикам (исполнителям, подрядчикам) в сфере ГОЗ дополнительные требования позволяет в некоторых случаях заключить контракт на поставку продукции, необходимой для выполнения гособоронзаказа, хозяйствующему субъекту, не способному выполнить обязательства, предусмотренные контрактом.

Данные проблемы отчасти решает система лицензирования разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники, функционирующая в соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ (от 13 июня 2012 года № 581).

Одним из требований, предъявляемых к соискателю лицензии (лицензиату) на осуществление данных видов деятельности, является наличие системы менеджмента качества, созданной и функционирующей согласно требованиям стандартов ИСО 9000 (далее – СМК) и государственных военных стандартов.

Таким образом, фактическим подтверждением качества менеджмента и организации производственных процессов в организации является наличие у лицензиата сертификата соответствия СМК.  

Однако данная система имеет ряд недостатков, а именно: 

• возможность создания видимости, а не фактического функционирования СМК, для органов по сертификации, осуществляющих оценку соответствия, с целью получения сертификата соответствия (в таких случаях внедрение СМК сопровождается разработкой и принятием большого количество внутренних организационно-распорядительных документов, которые в дальнейшем не применяется); 
• СМК регулирует отношения, связанные с оптимизацией управленческих процессов в организации, которые не в полной мере обеспечивают гарантии своевременной и качественной поставки продукции, необходимой для выполнения ГОЗ (СМК может получить любая «фирма-однодневка» или «фирма-посредник», не имеющая положительных опыта и деловой репутации поставок оборонной продукции); 
• большое количество, ни кем не контролируемых систем добровольной сертификации менеджмента качества, вследствие чего, имеется возможность покупки «фиктивных» сертификатов соответствия, не гарантирующих качество управления и внедрения СМК в организации; 
• универсальный характер применения СМК, не учитывающий отраслевой специфики производства и поставки продукции. 

 Эти выводы подтверждаются Резолюцией участников круглого стола «Сертификация систем менеджмента: проблемы и решения», который проходил в Торгово-промышленной палате РФ. 

Таким образом, наличие у лицензиата сертификата соответствия СМК не обеспечивает достижение целей и задач лицензирования, предусмотренных ч.ч. 1 и 2 ст. 2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее – Закон о лицензировании), а именно: 

• предотвращение ущерба обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности; 
• предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены Законом о лицензировании, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. 

Между тем, в государственный оборонный заказ помимо поставки вооружения, военной и специальной техники (далее – ВВСТ), включены заказы на поставку иной продукции, для поставки которой не требуется наличие указанной лицензии (например, продукции тылового обеспечения).

Для определения подрядчика на строительство, поставщика продовольствия, вещевого или иного имущества к головным исполнителям (исполнителям) могут применяться только стандартные требования законодательства и, соответственно, у заказчика отсутствуют какие-либо дополнительные способы защиты от поставщиков, не обладающих необходимыми для надлежащего выполнения ГОЗ опытом, квалификацией и репутацией. 

Для решения данных вопросов концепцией создания ССКТ предполагается проведение следующих мероприятий: 

• разработка и внедрение Национального (базового) стандарта, в том числе по оценке опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности в системе государственного оборонного заказа. В разрабатываемом стандарте в качестве отдельных критериев оценки соответствия квалификационным требованиям предусматриваются соблюдение Методических рекомендаций по внедрению внутреннего контроля соблюдения антимонопольного законодательства, законодательства о ГОЗ и законодательства, регулирующего закупочную деятельность, утвержденных Распоряжением Правительства РФ (от 26.04.17 № 795-р), а также Методических рекомендаций по управлению закупочной деятельностью государственных корпораций и организаций ОПК с государственным участием, утвержденных Коллегией ВПК (от 15.02.2017). 
• разработка и внедрение Национальных стандартов отраслевого применения в системе государственного оборонного заказа; 
• уточнение лицензионных требований, предъявляемых к соискателю лицензии (лицензиату) на осуществление разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники в части предъявления требований о наличии сертификата соответствия ССКТ; 
• внесение изменений в закон № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (от 29 декабря 2012г.) в части предоставления государственным заказчикам права устанавливать требования о соответствии поставщика требованиям ССКТ применительно ко всей номенклатуре продукции, закупаемой по ГОЗ, а не только в отношении ВВТ; 
• принятие акта Правительства РФ о назначении федерального органа государственной власти, уполномоченного на осуществление контроля в национальной системе сертификации соответствия квалификационным требованиям в сфере ГОЗ (предлагается ФАС России); 
• внесение дополнения в «Закон о закупках», устанавливающего особенности осуществления закупок за счет средств, полученных на цели, связанные с выполнением ГОЗ, позволяющие заказчикам устанавливать в Положении и Документации о закупке (при проведении закупки конкурентным способом) требования к участникам закупки о наличии у них сертификата соответствия ССКТ. 

Таким образом, заказчикам будет предоставлена возможность оптимизировать процесс отбора поставщиков путём предъявления требований об их соответствии требованиям национальных стандартов ССКТ.

Эксперты выделяют следующие преимущества ССКТ: 

• в отличие от систем добровольной сертификации контроль (надзор) за функционированием ССКТ будет осуществляться уполномоченным Правительством РФ федеральным органом государственной власти; 
• объективный, независимый подход к оценке соответствия заявителей на получение сертификата соответствия ССКТ за счет установленных в национальном стандарте(ах) единых правил и измеряемых критериев; 
• возможность осуществления оценки соответствия квалификационным требованиям непосредственно на месте осуществления деятельности объекта сертификации путем осуществления этой деятельности аккредитованными органами по сертификации; 
• возможность регулирования (настройки) системы с целью поддержания критериев оценки соответствия в актуальном состоянии и своевременного реагирования на изменения внешних и внутренних факторов; 
• наличие национальных стандартов отраслевого применения, учитывающих специфику производства и поставки различных видов продукции по ГОЗ; 
• гибкость применения ССКТ (государственный заказчик или заказчик – субъект закона «О закупках…» самостоятельно принимают решение о предъявлении (не предъявлении) требований о соответствии квалификационным требованиям ССКТ; 
• беспрепятственный доступ неограниченного круга лиц к национальным стандартам и сводам правил ССКТ за счет обязательного включения их в Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов. 

Вместе с тем отмечается, что реализация данных предложений не приведет к ограничению конкуренции при осуществлении закупок в сфере ГОЗ. Потому что разработка, внедрение и функционирование ССКТ будут осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ "О техническом регулировании" базирующемся, в том числе на принципе недопустимости ограничения конкуренции, а также прозрачного и добровольного характера применения системы. 

Дополнительные материалы:    Дорожная карта ГОЗ (проект)  - СКАЧАТЬ

6 февраля 2018г., Москва  
Специально для сайта "Новый оборонный заказ. Стратегии" 
К публикации подготовила Ирина Новикова