Автор Иван Кузьмин
27 февраля 2022 г, канцлер Германии Олаф Шольц заявил, что Германия переживает «поворотный момент» («Zeitenwende»). Под этим подразумевалось изменение оборонной и внешней политики ФРГ. Отправной точкой стало создание специального фонда Бундесвера размером в 100 млрд евро, предназначенного для укрепления и модернизации вооруженных сил страны.
Озвученное канцлером намерение тратить 2% ВВП страны на военные расходы в рамках обязательств НАТО и закрепление этого обещания в первой стратегии национальной безопасности ФРГ свидетельствуют о тенденции долгосрочного характера.
Разумеется, и политику экспорта вооружений затронули не менее значимые по своим масштабам изменения. Берлин, традиционно отличавшийся одними из самых строгих правил одобрения лицензий на экспорт оружия, сегодня активно поставляет его в зону боевых действий на территории Украины в объемах, которые ранее были немыслимы. Учитывая, что еще до 2022 г. Германия выступала одним из крупнейших в мире экспортеров оружия, сегодня создаются условия, в которых страна сможет еще больше укрепить свои позиции.
Украинский пример наиболее ярко демонстрирует изменение подходов властей Германии, затмевая собой другие важные тенденции в экспортной политике ФРГ, показывающие, как проявляет себя дух «Zeitenwende». Один из таких сюжетов касается поставок Германией военной продукции странам-участницам гражданской войны в Йемене, начавшейся в 2014 г. С одной стороны конфликта находятся повстанцы в лице хуситов, с другой – правительство Йемена, на сторону которого с 2015 г. встала арабская коалиция, возглавляемая Саудовской Аравией.
Когда в Германии осенью 2021 г. пришла к власти «Светофорная» коалиция (названная так по цветам трех входящих в нее партий: «Союз 90/Зеленые», Свободная демократическая партия, Социал-демократическая партия), в коалиционном соглашении было установлено, что федеральное правительство разработает новый закон об экспорте вооружений. Он должен был иметь ограничительный характер, объединяя все меры, предложенные ранее предыдущим законодательством и концептуальными документами. Члены коалиции также закрепили обещание не поставлять оружие странам, участвующим в гражданской войне в Йемене.
Необходимо как можно скорее осознать, что произошло, – мы [пока] далеки от того, чтобы это было прояснено, а виновные привлечены к ответственности. Я согласна со всеми, кто говорит, что экспорт вооружений, хоть уже и ограниченный, в нынешних условиях невозможен.
Ангела Меркель, канцлер Германии (2005–2021), по поводу убийства журналиста Джамаля Хашогги
Однако с 2022 г, политическая ситуация изменилась как внутри страны, так и за ее пределами. Реальные действия «Светофора» зачастую противоречили обещаниям, заявленным на бумаге.
Буква закона
Экспорт продукции военного назначения из Германии регулируется двумя законодательными актами, принятыми в 1961 г.: это закон «О внешней торговле» («Außenwirtschaftsgesetz», AWG) и закон «О контроле над боевым оружием» («Kriegswaffenkontrollgesetz», KWKG). Первый регулирует экспорт и импорт в целом, включая оборот продукции двойного назначения и вооружений. Второй контролирует вопросы экспорта и импорта непосредственно оружия. Документ предусматривает, что все виды деятельности, связанные с вооружениями, требуют предварительного лицензирования федеральным правительством.
Важным документом также выступают «Политические принципы экспорта боевого оружия и иной продукции военного назначения» («Politische Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern», далее – «Политические принципы»). Новейшая версия этого документа была принята в 2019 г. Согласно ему, при принятии решений об экспорте вооружений особое значение следует придавать соблюдению прав человека в стране назначения. Для понимания ситуации с правами человека в различных государствах правительство может рассматривать доклады международных институтов, таких как Организация Объединенных Наций, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совет Европы и др.
Помимо этого, на принятие решений о выдаче лицензий на экспорт вооружений влияет «Общая позиция 2008/944/CFSP Совета Европейского союза от 8 декабря 2008 г. об общих правилах контроля над экспортом военной техники и технологий», а также «Международный договор о торговле оружием» («Arms Trade Treaty»). Критерии «Общей позиции…» и иных перечисленных нормативных актов составляют неотъемлемую часть «Политических принципов». В случаях, когда последние предусматривают более ограничительные стандарты по отношению к европейской «Общей позиции», они имеют преимущественную силу.
Большое значение имеет категория «третьих стран», закрепленная в законодательстве Германии. Экспорт вооружений в эти государства, не входящие в НАТО и ЕС, регулируется в ограничительном порядке. Экспорт боевого оружия (Kriegswaffen), на который требуется разрешение в соответствии с KWKG и AWG, запрещается, за исключением отдельных случаев, когда затрагиваются особые интересы внешней политики или политики безопасности ФРГ.
Перечисленные документы, безусловно, играют важную в роль в регулировании экспорта немецких вооружений. Однако они не позволяют оценить изменения, происходящие в политике ФРГ в этой сфере с 2022 г. Новые подходы действующих властей можно проследить в принятой в июне 2023 г. первой в истории ФРГ стратегии национальной безопасности. В документе, помимо закрепления традиционной ограничительной политики экспорта вооружений, говорится о необходимости учитывать интересы Североатлантического альянса, ситуацию в сфере безопасности, геостратегическую ситуацию, а также необходимость расширения европейского сотрудничества в области вооружений. Новые изменения в политике Берлина по отношению к экспорту вооружений в Саудовскую Аравию и другие страны-члены возглавляемой ею коалиции могут быть связаны именно с этими соображениями.
Сегодня Саудовская Аравия вносит значительный вклад в безопасность Израиля и снижает риск возникновения масштабного регионального конфликта. Именно по этой причине мы, как немецкое правительство, не считаем, что должны далее возражать против британских соображений по поводу истребителей Eurofighter для Саудовской Аравии.
Анналена Бербок, министр иностранных дел Германии
Между «сдержанностью» и интересами
В первые месяцы пребывания у власти новое правительство продолжило придерживаться запрета на экспорт оружия в Саудовскую Аравию, введенного «Большой коалицией» (в нее входили партии ХДС/ХСС и СДПГ) после убийства журналиста Джамаля Хашогги в 2018 г. Введенный тогда запрет поставил под вопрос ряд масштабных оборонных заказов, в том числе продажу 48 самолетов Eurofighter Typhoon Эр-Рияду, а также привел к тому, что некоторые фирмы стали отказываться от использования немецких компонентов в своих продуктах. Тем не менее, на экспорт отдельных категорий военной продукции партнерами лицензии все-таки выдавались.
Сам же Берлин не осуществлял поставки вооружений Эр-Рияду до осени 2022 г. После визита Олафа Шольца в Саудовскую Аравию, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ) и Катар в сентябре того же года ситуация изменилась: правительство одобрило поставку оборудования и боеприпасов для истребителей в Саудовскую Аравию и ОАЭ.
В 2022 г. федеральное правительство подтвердило и продажу военной техники саудитам на 44,22 млн евро – больше, чем когда-либо с 2018 г. Однако в первой половине 2023 г. количество выданных разрешений на экспорт снова значительно сократилось: по состоянию на 30 июня 2023 г. было выдано лишь три лицензии на сумму 0,89 млн евро. Тем не менее, учитывая, что с 2019 по 2021 г. Германия Эр-Рияду военную продукцию не поставляла и возобновила экспорт только в 2022 г., можно говорить об ослаблении ограничительной политики в отношении поставок Саудовской Аравии. Это подтверждается одобренной в январе 2024 г. поставкой Эр-Рияду 150 ракет IRIS-T.
Не следует игнорировать и фактор стратегических интересов Германии в обеспечении себя сырьевыми ресурсами: на фоне прекращения энергетического сотрудничества с Россией Эр-Рияд и Дубай становятся важными партнерами Берлина, с которыми ему необходимы стабильные отношения. Стоит отметить и корреляцию между ростом экспорта вооружений в ОАЭ и подписанием газового соглашения между Берлином и Дубаем в 2022 г.
Что касается содержания утвержденных в 2022 г. поставок в Саудовскую Аравию и ОАЭ, их номенклатура включала оборудование и боеприпасы для истребителей Eurofighter и Tornado, а также запасные части для самолетов-заправщиков Airbus A330 MRTT, находящихся на вооружении Дубая. Египет, в свою очередь, получил 168 боеголовок и 76 головок самонаведения для зенитного комплекса RAM.
Самолет-заправщик Airbus A330 MRTT
Совместная конференция по вопросам церкви и развития (Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung, GKKE), ежегодно выпускающая публикации с оценкой политики Германии в отношении экспорта вооружений, подчеркивает, что военную продукцию, поставляемую Германией, Саудовская Аравия и ОАЭ используют в истребителях, которые наносят удары по гражданской инфраструктуре в нарушение международного гуманитарного права. Следует отметить, что при рассмотрении критики GKKE в отношении поставок военной продукции арабским государствам нужно принимать во внимание, что общая стоимость экспорта немецких вооружений в страны Персидского залива невелика.
Тем не менее, ситуация становится особенно противоречивой в контексте эскалации региональных конфликтов на Ближнем Востоке. Перемирие между воюющими сторонами гражданской войны в Йемене закончилось в октябре 2022 г. Весной 2023 г. наблюдалось снижение напряженности, ставшее возможным благодаря договоренностям Саудовской Аравии и Ирана при посредничестве Китая. Несмотря на эти усилия, ситуация в регионе начала обостряться после того, как в октябре 2023 г. ХАМАС атаковал Израиль, а США и Великобритания в январе 2024 г. нанесли удары по хуситам в ответ на их атаки на корабли в Красном море.
Что касается критики GKKE по поводу поставок оружия в Египет, который организация оценивает как «военную диктатуру», важно отметить, что политика «Светофорной» коалиции в этом вопросе сильно отличается от подхода «Большой коалиции». Экспорт вооружений в Каир, ранее исчислявшийся миллиардами евро, ушел в прошлое вместе с кабинетами Ангелы Меркель. Новое федеральное правительство придерживается другого подхода. За время нахождения у власти Олафа Шольца продажи в Египет значительно сократились (см. табл. 1).
Существовала также проблема, одобрит ли правящая коалиция поставку истребителей Eurofighter странами-партнерами по НАТО в Саудовскую Аравию. Великобритания длительное время пыталась принудить немецкую сторону к принятию решения о разрешении поставок. По сообщениям СМИ, бывший премьер-министр Великобритании Риши Сунак в частном порядке просил Олафа Шольца одобрить поставки новых самолетов для Саудовской Аравии (что не могло быть сделано без согласия Берлина). Ранее канцлер достиг соглашения с «Зелеными» и СвДП, разрешив экспорт оружия в Саудовскую Аравию «в отдельных индивидуальных случаях», что было связано с усилиями Эр-Рияда по прекращению огня в рамках гражданской войны в Йемене. Однако позже Шольц заявил, что продолжит придерживаться запрета на поставку истребителей Саудовской Аравии.
Все же 7 января 2024 г. министр иностранных дел Германии Анналена Бербок во время визита в Израиль заявила, что Германия готова одобрить поставки истребителей Eurofighter Саудовской Аравии. Более того, после эскалации ситуации в Красном море в январе 2024 г. немецкое правительство поддержало атаки союзников на хуситов, предпринятые США и Великобританией при поддержке Нидерландов, Канады, Бахрейна и Австралии, а также направило в Красное море собственный фрегат «Гессен» для участия в совместной миссии ЕС по защите судоходства в регионе.
Эти решения немецких властей позволяют предположить, что в будущем Берлин может продолжить придерживаться менее ограничительной политики в экспорте вооружений Саудовской Аравии и другим странам Персидского залива, воюющим против йеменских хуситов, поскольку политика, проводимая Германией в регионе, демонстрирует его стратегическую важность для ФРГ.
Что дальше?
Имеющиеся данные позволяют сделать ряд предположений о состоянии и будущем развитии немецкой политики экспорта вооружений странам-членам Саудовской коалиции.
Во-первых, несмотря на то, что продажи вооружений Саудовской Аравии и Египту в 2023 г. сократились, поставки в ОАЭ резко выросли и стали примерно в три раза больше, чем в предыдущем году (см. табл. 1). Кроме того, поставки оружия в Бахрейн выросли в 21 раз, а в Кувейт – в три раза. Следует отметить, что мы сравниваем показатели за весь 2022 г. и только первую часть 2023 г., так как официальные данные за вторую половину того года на сегодняшний момент отсутствуют. Соответственно, итоговые показатели за 2023 г. могут оказаться еще больше.
Вне зависимости от увеличения или сокращения экспорта в рассмотренные страны следует сделать вывод о том, что изначально заявленный в коалиционном соглашении «Светофорной» коалиции отказ поставлять оружие странам, участвующим в гражданской войне в Йемене, по большей части не соблюдался. Более того, одобрив поставку Эр-Рияду ракет IRIS-T в 2024 г., правительство ФРГ фактически полностью отказалось от ограничительной политики экспорта вооружений Саудовской Аравии.
Во-вторых, следует отметить увеличение роли Саудовской Аравии и других государств Персидского залива во внешней политике Берлина. Сначала Германии было необходимо укрепить отношения с этими странами в условиях энергетического кризиса, который усугубился после того, как ФРГ перестала получать сырьевые ресурсы из РФ. Затем, в январе 2024 г. возникла необходимость поддержать действия союзников в Красном море, направленные против йеменских хуситов, которые в начале декабря 2023 г. стали представлять угрозу для мирового судоходства.
Безопасность и стабильность торговых путей имеют решающее значение для немецкой экономики, ориентированной на экспорт. В стратегии национальной безопасности Германии закреплено, что внешняя политика и политика безопасности страны «ориентированы на интересы» и «основаны на ценностях». В сегодняшних реалиях Берлин заинтересован в интенсификации сотрудничества с Эр-Риядом, возглавляющим коалицию, противостоящую хуситам. Такая политика ФРГ: а) отвечает интересам страны (поддержание стабильности мирового судоходства, установление партнерств в энергетической сфере), б) отвечает ценностям внешней политики Германии в плане активной вовлеченности союзников по НАТО в политику региона и необходимости играть роль надежного союзника, свойственной внешнеполитическому курсу Берлина.
Во всей этой картине ситуация с правами человека в стране-получателе отходит на второй план. Желание Эр-Рияда нормализовать отношения с Тель-Авивом, ключевым партнером Германии в регионе, играет здесь куда большую роль. В частности, на итоговое решение по одобрению поставок истребителей для Саудовской Аравии оказало влияние то, что она перехватывала ракеты, выпускаемые хуситами по территории Израиля.
В-третьих, общая стоимость лицензий, выданных на экспорт вооружений членам Саудовской коалиции, относительно невелика, если сравнивать ее с поставками в страны НАТО, ЕС и даже некоторые страны, не входящие в эти объединения. Например, если суммировать все поставки, одобренные в 2022 г. (см. табл. 1), то получится, что они составляют 196,93 млн евро, что очень близко к сумме одобренных лицензий на поставки вооружений Сингапуру (175,09 млн евро), не состоящему ни в НАТО, ни в ЕС. Однако это не означает, что такой тренд сохранится в будущем.
В контексте «смягчения» политики Берлина в отношении экспорта вооружений Саудовской Аравии можно предположить, что общий объем поставок немецкого вооружения странам возглавляемой ею коалиции в среднесрочной перспективе может вырасти.
©«Новый оборонный заказ. Стратегии»
№ 4 (87), 2024 г., Санкт-Петербург
