Правовое регулирование отношений в сфере ГОЗ основывается на Конституции РФ и БК РФ, ГК РФ, ФЗ-275, ФЗ-61, ФЗ-44, а также принимаемых в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ч.1 ст.2 ФЗ-275).
Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (ч.1 ст.1 ГК РФ).
Читайте и обсуждайте наши материалы с экспертами НОЗС в Телеграм и Вконтакте
Юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора (ч.2 ст.1 ГК РФ).
Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях, например, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
При исполнении ГОЗ гражданские права головных исполнителей (исполнителей) ограничены в части размещения ГОЗ. Государственный оборонный заказ обязателен для принятия единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), определенным законодательными актами Российской Федерации и актами Президента Российской Федерации, актами Правительства Российской Федерации, при условии, что государственный оборонный заказ обеспечивает уровень прибыли (ч.6 ст.6 ФЗ-275). Кроме того, заключение государственного контракта обязательно при поставках продукции в рамках ПП 2532.
Заключение контракта обязательно для хозяйствующего субъекта, занимающего в соответствии со статьей 14 доминирующее положение, при условии отсутствия у него обоснованных экономических или технологических причин для отказа от заключения контракта (ч.6.1 ст.6 ФЗ-275). Доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта, если в отношении этого хозяйствующего субъекта выполняется хотя бы одно из следующих условий:
1) хозяйствующий субъект включен в установленном порядке в реестр единственных поставщиков (исполнителей, подрядчиков);
2) хозяйствующий субъект является единственным производителем продукции по государственному оборонному заказу, использование которой, и (или) ее составных частей, и (или) комплектующих изделий при выполнении государственного оборонного заказа предусмотрено конструкторской или иной документацией либо требованиями государственного заказчика.
Гражданским кодексом установлены пределы осуществления гражданских прав (ст.10 ГК РФ). К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (ч.3 ст.2 ГК РФ). Некоторые эксперты используют это в качестве аргумента для подтверждения права государственного заказчика не руководствоваться гражданскими правами головных исполнителей (исполнителей). Но отношения между государственными заказчиками и головными исполнителями не основаны на административном или ином властном подчинении.
При установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно (ч.3 ст.1 ГК). Не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом) (ч.1 ст.10 ГК РФ). Однако, ч.5 ст.10 ГК РФ предполагает добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий. Действует принцип презумпции добросовестности.
Задача же государственного заказчика – выявить и пресечь действия (бездействие), направленные на необоснованное завышение цены (ч.3 ст.8 ФЗ-275). Фактически это презумпция недобросовестности головного исполнителя.
Презумпция необоснованности
Поставка продукции по ГОЗ имеет специфику (ч.1 ст.16, ч.21 ст.22, ч.6 ст.33, ч.7, ст.34, ч.5 ст.41, ч.1 ст.42, ч.23 ст.95, ч.10 ст.96, ч.31ст.99) по сравнению с поставками по ФЗ-44.
Однако, одной из главных отличительных особенностей поставок по ГОЗ является государственное регулирование цен.
Статьи 6.2, 8, 8.3 предусматривают представление головными исполнителями (исполнителями) обоснованности затрат на производство продукции.
Проблема в том, что ни ФЗ-275 ни ПП 1465 не содержат понятия критерия обоснованности (экономической оправданности), который указан в пункте 12 приказа МПТ 334.
Но в постановлении Правительства РФ от 13 декабря 2021 г. № 2271 «Об утверждении Правил экономического обоснования затрат» содержится понятие «экономически обоснованных затрат» — затраты по данным раздельного учета получателя целевых средств, подлежащие экономическому обоснованию, подтвержденные результатами анализа экономической обоснованности затрат, проведенного Федеральным казначейством в установленном им на основании абзаца третьего подпункта 1 пункта 2 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядке, с учетом положений этих правил.
Экономическому обоснованию в соответствии с Правилами подлежат следующие виды затрат по государственным контрактам, соглашениям (договорам) о предоставлении субсидий (бюджетных инвестиций) и контрактам (договорам):
а) заработная плата;
б) налоги, сборы и иные обязательные платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
в) страховые взносы на обязательное социальное страхование.
Правительство в праве установить дополнительные виды затрат, подлежащие обоснованию.
Федеральное казначейство проводит анализ экономического обоснования затрат на соответствие фактическим затратам, а также на соответствие:
а) информации, содержащейся в расходной декларации, данным, отраженным в программах бухгалтерского и управленческого учета;
б) данным, отраженным в программах бухгалтерского и управленческого учета, информации, содержащейся в первичных учетных документах;
в) информации, содержащейся в первичных учетных документах, информации, указанной в государственном контракте.
Из этого следует, что экономическое обоснование затрат заключается в проверке соответствия реестров бухгалтерского учета и первичных документов данным в расходной декларации. Практически это документальное подтверждение фактических затрат.
Трудно предположить, что понятие критерия экономически обоснованных затрат при казначейском сопровождении может отличаться от такого же понятия при банковском сопровождении. Ведь в обоих случаях и раздельный учет и ценообразование производится по единым правилам, а Федеральное казначейство имеет доступ к ЕИС ГОЗ и принимает активное участие в проверках головных исполнителей не только при казначейском сопровождении, но и при банковском
Кроме федерального казначейства экономическую обоснованность затрат оценивают и налоговые органы.
Они признают расходами любые затраты при условии, что они произведены для осуществления деятельности, направленной на получение дохода, и их соответствия требованиям статьи 252 НК РФ.
Обоснованность расходов, учитываемых при расчете налоговой базы, должна оцениваться с учетом обстоятельств, свидетельствующих о намерениях налогоплательщика получить экономический эффект в результате реальной предпринимательской или иной экономической деятельности.
Учитывая, что в налоговом законодательстве не используется понятие экономической целесообразности и не регулируются порядок и условия ведения финансово-хозяйственной деятельности, обоснованность расходов, уменьшающих в целях налогообложения полученные доходы, не может оцениваться с точки зрения их целесообразности, рациональности, эффективности или полученного результата.
При этом проверка экономической обоснованности произведенных налогоплательщиком расходов осуществляется налоговыми органами во время мероприятий налогового контроля, порядок проведения которого установлен НК РФ.
Аналогичный подход к критерию экономической обоснованности затрат изложен и в письме Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ от 22 октября 2007 г. N 03-03-06/1/729.
Таким образом, Минфин России и подчиненные ему структуры считают критерий экономического обоснования синонимом документального подтверждения затрат, без оценки их экономической целесообразности. Это принципиально отличается от позиции государственного заказчика, который не считает фактические затраты подтверждением их экономической обоснованности. Затраты воспринимаются не как необходимое условие для исполнения ГОЗ, а как средство извлечения необоснованного дохода. В то же время, рост затрат в пределах индекса, по мнению государственного заказчика, не требует дополнительного обоснования. Обоснованию подлежат затраты, рост которых превышает индексы.
Презумпция необоснованности затрат. Головной исполнитель (исполнитель) обязан доказать, что затраты были необходимы для изготовления и реализации продукции. Любые затраты воспринимаются государственным заказчиком как досадный побочный продукт производства продукции. Обоснование затрат мешает государственному заказчику эффективно расходовать бюджетные средства.
В случае ошибочного указания тех или иных обоснованных затрат не в соответствующей статье калькуляции они подлежат исключению, а не переносу в правильную статью. Формально правильно, а по сути?
Реализация принципа обеспечения прибыльности поставок продукции по ГОЗ (ст.9 ФЗ-275), по мнению государственных заказчиков и арбитражных судов, ошибочно толкуются головными исполнителями как безусловная гарантия обеспечения фактической рентабельности вне зависимости от эффективности хозяйственной деятельности поставщика данной продукции. В этой фразе содержится сразу два посыла, противоречащие действующему законодательству: государственный заказчик не просто может, а обязан оценивать эффективность хозяйственной деятельности головного исполнителя; поставки по ГОЗ могут быть не прибыльными.
Даже ПП 2532, которым прямо предусмотрено обеспечение государственным заказчиком принятие обоснованных фактических затрат с уровнем рентабельности, предусмотренным ПП 1465, ничего не гарантирует.
ПП 1465 всегда предусматривает согласие сторон с уровнем цены. При переводе ориентировочной (уточняемой) цены в фиксированную государственный заказчик определяет цену по согласованию с головным исполнителем (п.46 ПП1465). При определении цены до заключения госконтракта стороны вольны (относительно) в его заключении с учетом уровня цены.
Однако, государство часто не склонно тратить время на согласования и считает, что оно вправе иметь более широкие полномочия по регулированию цен. Вероятно, в ближайшее время будут сделаны соответствующие корректировки в ПП 1465.
Остались вопросы? – Станьте подписчиком НОЗ.С и получайте онлайн-консультации с экспертами в закрытом телеграм-чате
