В 2022 году в целях мотивирования отдельных предприятий ОПК Правительство РФ разработало постановление № 1366, которое устанавливало, что при переводе ориентировочной цены в фиксированную госзаказчиками ГОЗ обеспечивается принятие обоснованных фактических затрат организации с учетом обеспечения рентабельности в соответствии с Положением о государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по гособоронзаказу, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2017 года № 1465 (далее – Положение).
Постановление № 1366 предполагало, в том числе, возможность увеличения цен государственных контрактов сверх лимитов бюджетного финансирования, что вызвало сопротивление Минобороны РФ, а соответствующие указания военным представительствам были даны только в середине ноября 2022 года, когда многие предприятия уже исполнили свои обязательства.
Постановления и соответствующие указания Минобороны действовали до 31 декабря 2022 года, но уже 30 декабря прошлого года вышло аналогичное по смыслу и содержанию постановление, которое сохранило обязанность государственного заказчика принимать обоснованные фактические затраты и в 2023 году. Таким образом, это правило касается и переходящих государственных контрактов.
Несоблюдение (несоответствие) критериям обоснованности (экономической оправданности) и документального подтверждения является основанием для исключения затрат из цены (пункт 12 Приказа Минпромторга РФ от 8 февраля 2019 года № 334 «Об утверждении порядка определения состава затрат, включаемых в цену продукции, поставляемой в рамках государственного оборонного заказа», далее – Порядок). Ссылка на этот пункт Порядка является самым распространенным обоснованием исключения затрат государственным заказчиком.
Понятие обоснованных фактических затрат отсутствует в понятийном аппарате Положения и Порядка.
В то же время пункт 8 Порядка подтверждения исполнителем обоснованности фактических расходов, связанных с формированием запаса продукции, сырья, материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, необходимого для изготовления продукции с длительным технологическим циклом производства в целях выполнения государственного оборонного заказа, утвержденного приказом Минпромторга России от 13 февраля 2017 года № 401 устанавливает, что основанием признания обоснованности фактических расходов является их документальное подтверждение в соответствии с Правилами ведения организациями, выполняющими государственный заказ за счет средств федерального бюджета, раздельного учета результатов финансово-экономической деятельности, утвержденными постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 года № 47. Этот порядок применяется при определении размера возмещения (компенсации) понесенных исполнителем за счет собственных средств расходов на формирование запаса.
При казначейском сопровождении государственных контрактов по ГОЗ под экономическими обоснованными затратами понимают затраты по данным раздельного учета получателя целевых средств, подлежащие экономическому обоснованию в соответствии с Правилами экономического обоснования затрат, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 декабря 2021 года № 2271. Казначейство проводит анализ экономического обоснования затрат на соответствие фактическим затратам, а также на соответствие информации, содержащейся в первичных учетных документах.
В части касающейся казначейского сопровождения ГОЗ территориальный орган Федерального казначейства в случаях, установленных актами Правительства РФ осуществляет проверку соответствия фактических затрат по результатам финансово-хозяйственной деятельности по государственному контракту, контракту (договору) данным раздельного учета, отраженным в информационных системах юридических лиц, в которых осуществляется ведение бухгалтерского и управленческого учета, информации, содержащейся в первичных учетных документах по указанному государственному контракту, контракту (договору), и (или) в информации о структуре цены государственного контракта, контракта (договора), с проведением анализа экономической обоснованности затрат в соответствии с порядком, утвержденным Федеральным казначейством (подпункт «г» пункта 23 Правил казначейского сопровождения средств государственного оборонного заказа в валюте Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2020 года № 2153, далее – Правила). Целевые бюджетные средства могут быть использованы для возмещения произведенных расходов при условии представления копий платежных поручений, подтверждающих оплату произведенных расходов – если условиями госконтракта предусмотрено возмещение произведенных расходов.
В любом случае (как при казначейском, так и при банковском сопровождении), под экономическим обоснованием фактических затрат подразумевается их документальное подтверждение первичными и сводными бухгалтерскими документами. Безусловно, речь идет только о затратах, связанных с производством и реализацией продукции по ГОЗ.
Однако государственный заказчик склонен интерпретировать понятие экономической оправданности как собственное право выбирать минимальные показатели из фактических и плановых затрат в целях экономии бюджетных средств, что не всегда предполагает возмещение всех обоснованных фактических затрат. Причем корректировка цены производится даже в тех случаях, когда лимиты ГОЗ позволяют принять фактические затраты. Например, при заключении государственных контрактов в упрощенном порядке государственным заказчиком может быть произведена корректировка ориентировочной цены – ниже лимитов бюджетного финансирования (распоряжение Правительства РФ № 408р). Фактические затраты воспринимаются госзаказчиком как действие или бездействие головного исполнителя, приводящее к завышению цены.
На заседании Координационного совета по обеспечению потребностей ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов, прошедшем 18 января 2023 года Михаил Мишустин напомнил, что «эффективность использования финансовых ресурсов находится под самым пристальным вниманием. Для контроля ценообразования на товары и услуги, необходимые для снабжения Вооружённых Сил, Правительство приняло решение не распространять в этом году на Федеральное казначейство ограничений на контрольно-надзорную деятельность в финансово-бюджетной сфере. Ведомство совместно с Министерством финансов уже проводит анализ финансово-экономических обоснований государственных контрактов. Первые результаты таких проверок мы получим в ближайшие недели – до конца января». Эти результаты будут рассмотрены на заседании совета.
Практика обращений головных исполнителей в Координационный совет по спорным вопросам установления цен на продукцию по ГОЗ подтверждает, что управления федерального казначейства используются для проверки цен заявителей даже по государственным контрактам с банковским сопровождением. Координационный совет считает, что казначейство обладает соответствующими компетенциями в вопросах ценообразования.
Некоторые наблюдатели оценили поручение Федеральному казначейству по контролю ценообразования как знаковое, знаменующее возможные грядущие перемены. Другие эксперты считают, что между казначейским и банковским сопровождением государственных контрактов по ГОЗ сложился баланс, и Минфин России отказался от попыток расширения сферы казначейского сопровождения.
Несмотря на имеющиеся особенности казначейского и банковского сопровождения государственных контрактов в части вопросов ценообразования различия отсутствуют. В то же время нельзя не отметить, что казначейское сопровождение базируется на длительной практике контроля за расходованием бюджетных средств и содержит жесткие и проверенные временем формулировки, которых не хватает банковскому сопровождению.
Возмещение фактических затрат может стать шагом вперед, если его распространить и на ценообразование. Удивительно, но головному исполнителю приходится доказывать, что факт может отличаться от плана, и что это нормально.
Возмещение фактических затрат, документально подтвержденных, т.е. обоснованных, по своему экономическому смыслу соответствует виду цены «возмещающая издержки». Положение № 1465 устанавливает, что этот вид цены всегда подразумевает установление предельного значения цены государственного контракта и формулы цены. Лимиты бюджетных средств не будут превышены и дополнительного финансирования не потребуется. Аналогичный результат будет и при применении ориентировочной цены с установленным пределом, если условиями государственного контракта предусмотрено принятие фактических затрат (как прямых, так и косвенных) при переводе ориентировочной в фиксированную.
Таким образом, будет соблюден один из главных базовых принципов государственного регулирования цен – баланс интересов государственного заказчика и головного исполнителя.
В прошлом веке цена, возмещающая издержки, была предусмотрена приказом Минэкономразвития России от 18 декабря 1997 года № 179 «Об утверждении Инструкции № 660 по формированию контрактных (договорных) оптовых цен на продукцию оборонного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу», который содержал методические рекомендации с различными моделями такой цены. Минэкономразвития России считает, что этот приказ не актуализирован в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» и его положения во многом не согласуются с текущей практикой ценообразования (письмо Минэкономразвития от 10 июня 2016 года № Д28и-2936 «О применении приказа Минэкономики России от 18 декабря 1997 года № 179»)
Возможно, пришло время актуализировать государственное регулирование цен с учетом изменившейся экономической и политической ситуации. Действующая практика государственного регулирования цен во многом противоречит мобилизации экономики ОПК.
Александр Быхал
«НОЗС»
