Даниил Валерьевич Фесюк – заместитель руководителя ФАС России, член Коллегии ВПК, ответственный секретарь Комиссии по строительству космодрома «Восточный». До 2015 года возглавлял Федеральную службу по оборонному заказу.
В эксклюзивном интервью журналу «Новый оборонный заказ. Стратегии» Даниил Валерьевич рассказал о роли ФАС в реализации актуальных стратегий развития оборонно-промышленного комплекса.
– Начиная с 2015 года, в оборонных отраслях происходят глобальные изменения на разных уровнях, от законодательства и реструктуризации государственного управления до модернизации производств и роста объемов гособоронзаказа. Вы были непосредственным участником многих процессов, в том числе новаций в законодательной и управленческой сфере. Какие основные цели были поставлены, что удалось реализовать? Можно ли считать последние три года судьбоносными для будущего ОПК России?
– Процессы, которые вполне можно считать судьбоносными, начались гораздо раньше. Структура контроля ОПК начала складываться еще в 2005 году. Тогда в соответствии с указом Президента была создана Федеральная служба по оборонному заказу («Рособоронзаказ»), задачи которой включали формирование контроля исполнения гособоронзаказа. Этот орган входил в структуру Минобороны, хотя и был самостоятельной единицей. Комплектовался «Рособоронзаказ» в первую очередь военнослужащими и специалистами подведомственных военных институтов.
– В чем состояла основная суть запущенных еще в 2005 году процессов?
– Появление специального контрольного органа было обусловлено изменениями в структуре ОПК. Контроль часто представляют себе как предупреждение административных и уголовных правонарушений. Это так лишь отчасти. Чуть ли не первостепенная задача контроля – это обратная функция в системе управления. В каждый период развития ОПК она имеет свои уникальные черты.
В середине-конце нулевых, после стихийно-взрывной приватизации, появились сотни по сути новых предприятий, и не очень понятно было, кто работает на этом рынке и что производит. Предприятия теряли и меняли специализации, происходил разрыв старых кооперационных связей, и уже на рыночных условиях выстраивались новые. Не было ясной картины того, как производится вооружение. Тогда нужна была в первую очередь контрольно-оценочная структура, которая формировала бы объективную картину состояния ОПК. Эти функции первоначально и взял на себя «Рособоронзаказ», изначально у него не было даже никаких карательных функций. Зато была, в частности, функция лицензирования, которая в то же время решала задачу сбора информации, своеобразной ревизии ОПК. Проверки при выдаче лицензии, при которых надо было выезжать на место и оценивать положение дел на предприятии, позволяли по частям собирать общую картину.
На рубеже 2006 года страна перешла к системе регулирования госзакупок через контрактную систему и конкурентные торги. И тогда начал происходить процесс разделения контроля: гражданская сфера закрепилась за ФАС РФ, а контроль над заключением и исполнением контрактов по гособоронзаказу остался в специализированной структуре Минобороны. Это разделение позиционировалось как необходимое в связи с наличием государственной тайны, но на самом деле связано было с более глубокими процессами. Прежде всего, с тем, что конкуренция в ОПК в любой стране основана не на ценовых экономических показателях, а на соревновании инженерной мысли.
– Получается, что рыночные механизмы к оборонке неприменимы?
– И да, и нет. Просто общий унифицированный подход неприменим. Переход на конкурентные процедуры и публичность в закрытом контуре ОПК не работали. Под лозунгом конкуренции начали активно внедряться недобросовестные игроки. Создание иллюзии конкуренции было некоторым лукавством со стороны государства, поскольку в ОПК всегда был контроль цен, нормативы рентабельности, единственные поставщики и т.д.
Теперь, когда построены эффективные интегрированные структуры, ситуация качественно изменилась, конкуренция стала профессиональной и реальной, ее основные площадки, по сути, – советы генеральных конструкторов, советы директоров крупных корпораций и наблюдательные советы. Так и должно быть в ОПК, здесь, в отличие от гражданского сектора, далеко не везде может превалировать ценовая конкуренция. Расходы на оборону определяются процентом от общего государственного бюджета, возможностями экономики. Этих средств всегда недостаточно. В таких условиях конкуренция состоит не в том, чтобы что-то продать дешевле, а в том, чтобы создать такое инженерное решение, которое позволит делать то, что соответствует потребностям страны в вооружениях.
Однако нельзя утверждать, что рыночные реалии не затрагивают оборонные предприятия. Спектр приложения усилий большинства из них лежит сразу в двух плоскостях: рыночной и регулируемой государством. Оптимизация балансирования между двумя этими реалиями в оборонной сфере и есть одна из задач ФАС.
Все в мире ускоряется; интеграционные процессы, государственно-частное партнерство, внедрение новых финансовых механизмов требуют оперативности. ФАС находится в постоянном общении со всеми субъектами ГОЗ и реагирует на проблемные моменты в правоприменении, чтобы своевременно вносить необходимые коррективы. Интеграционные процессы привели к объединению производителей продукции гражданского и военного назначения в холдинги по отраслевому принципу (ОАК, ОСК, ОДК), что, кстати, является одной из предпосылок к успешной диверсификации оборонных производств. При подобном подходе и органы госрегулирования должны иметь компетенции одновременно и в оборонной, и в гражданской составляющей. Этой актуальной тенденции в полной мере соответствует структура ФАС.
– Способствуют ли инициативы ФАС РФ росту конкуренции в ОПК?
– Как я уже говорил, в оборонке конкуренция обладает своими особенностями. В части ценового регулирования функции, которые раньше были у Федеральной службы по тарифам, теперь перешли в ФАС. Мы стараемся способствовать рыночным отношениям там, где они уместны, а где нет – помогаем сформировать эффективную систему ценообразования. Например, в сферах, где уже включены рыночные механизмы, в области стрелкового вооружения или малого судостроения и т.д., мы максимально снижаем контроль, не вмешиваемся. Для сфер, где механизмы свободного рынка неприменимы, на основе практического опыта была сформирована новая система ценообразования. Ключевой особенностью последнего постановления стала фиксация цены на длительный пятилетний период.
– На ваш взгляд, после объединения в отраслевые холдинги уже ничего не мешает диверсификации оборонных предприятий?
– Безусловный барьер для диверсификации – абсолютно разная ментальность и подходы к формированию прибыли рыночных предприятий и предприятий ОПК. Эти перегородки очень устойчивые.
– Надо ли их разрушить?
– Вопрос – за счет чего их разрушать. За счет внешнего фактора? Да, наверное, снижение объемов гособоронзаказа, о котором заявляет руководство страны, окажет определенное влияние. ФАС работает над методами стимулирования повышения производительности труда и снижения издержек, в частности, через ценовое регулирование. Мы не позволяем включать в цену продукции содержание нерентабельного цеха и не даем участникам кооперации заявлять цены выше рыночных. Мы настаиваем на выстраивании системы комплаенса на предприятиях.
Объективно, в отсутствие экономической конкуренции, у исполнителей нет задачи снижения издержек и оптимизации затрат. Подобные предприятия зачастую генерируют неэффективность и продают ее государству. Их главная задача – получить следующий ГОЗ по цене не ниже предыдущего. Эта старая и сложная проблема, и решать ее – задача не только ФАС, но и других ведомств.
Многое уже сделано в последние годы, реализованы программы перевооружения предприятий, которые должны дать новые показатели по снижению издержек. Много задач и у топ-менеджмента, одна из которых – адекватное определение эффективности предприятия.
– Какие законодательные инициативы могут ожидать нас в будущем с подачи вашего ведомства?
– Я бы сегодня даже не стал говорить о законодательных инициативах. В последнее время по распоряжению Президента Российской Федерации Владимира Путина были реализованы серьезные изменения в сфере гособоронзаказа. Наша задача – сделать уже существующие радикальные новации в законодательстве максимально эффективными с точки зрения правоприменения. Последние решения относительно казначейского сопровождения были продиктованы внешними обстоятельствами, и нам тут не приходится выбирать. Пришлось найти способ выйти из публичной сферы в закупках, но в то же время сохранить конкурентную среду. С этой целью была создана специальная закрытая площадка для торгов АСТ ГОЗ, ее задача – обеспечивать комфортные условия для кооперации.
– И в заключение разговора о развитии и значительных переменах в сфере ОПК. Назовите три причины, тормозящие развитие оборонных отраслей и предприятий, и три повода для оптимизма.
– Одна из ключевых проблем – это общий потребительский подход в ОПК, хотя, на мой взгляд, в этой сфере неприемлемы поставочно-закупочные отношения. Люди, которые обеспечивают обороноспособность страны, должны получать внимание и заботу государства. К ним не стоит применять изначально прокурорский подход, и нельзя их бросать в момент заключения контакта, утверждая, что исполнитель обязан делать все, а заказчик ничего. Производство вооружения – это совместный процесс. Формально взаимно потребительский подход оправдывает и одного и другого, и заказчика и исполнителя, но очень плохо сказывается на конечном результате.
Радует, прежде всего, что мы увидели подтверждение высокого качества российских вооружений и высокой боеспособности российских вооруженных сил в сирийском конфликте.
Второй повод для оптимизма – это то, что видно невооруженным глазом. Корпоративная культура в управлении государственными корпорациями сегодня на голову выше, чем пять лет назад. Сформировался грамотный менеджмент как в правовом, так и в экономическом отношении. Государственные органы и корпоративный топ-менеджмент стали понимать друг друга и говорить на одном языке. Появилась конкуренция идей и подходов, что значительно повышает качество корпоративного управления.
Радует и то, что сформировано конструкторское сообщество, и у него появился весомый голос. Но не менее прогрессивный подход я вижу в том, что в ОПК пришли специалисты из других сфер, в том числе из рыночных. Чаще всего такое смешение компетенции позитивно влияет на формирование общего языка взаимодействия и расширяет горизонты мышления и возможностей. Дальнейшее развитие этой синергии даст хороший результат.
Отдельный повод для оптимизма внушает политика, проводимая Минобороны, открытость и готовность к формированию и реализации новых идей. Один из примеров – это создание четкого и понятного механизма контроля финансирования, который способствует повышению эффективности взаимодействия всех участников гособоронзаказа. Я имею в виду ЕИС ГОЗ. Минобороны всегда было самым заботливым и бережным заказчиком, хотя бы исходя из объемов авансирования, а теперь стало еще и самым требовательным. Что, согласитесь, более чем справедливо.
Беседовала Александра Григоренко
