Автор Максат Камысов
В последние десять лет санкции, ограничения и рестрикции стали привычной новостной повесткой. Говорят об их эффективности и несостоятельности, законности и незаконности, ущербе и пользе. В той или иной форме они остаются заметным инструментом в современных международных отношениях и продолжают эволюционировать. Какими были санкции, какими стали и чего ждать от этого инструмента давления в будущем?
В отношении России на конец апреля 2025 года введено 28 937. Порядка 92% из них стали одним из результатов конфликта между Россией и Украиной, который поместил РФ на вершину антирейтинга по количеству примененных экономических рестрикций, далее почти с четырехкратным отставанием идет Иран, за ним – Сирия и КНДР. Число санкций, между тем, продолжает расти, но что они собой представляют?
Сегодня под санкциями понимают совокупность принудительных или ограничительных мер, применяемых государством, группой государств или международной организацией в отношении другого государства, юридического или физического лица с целью изменить его поведение, наказать за определенные действия либо предотвратить потенциальные угрозы. Санкции рассматриваются как инструмент давления, направленного на достижение политических, экономических, правовых или гуманитарных целей без применения военной силы.
«Санкции кусаются, и больно, даже кровушка течет. Вред, в первую голову, они наносят тем компаниям, которые напрямую попадают под все эти ограничения, у которых была тесная международная кооперация с западными партнерами, которые занимались продажей, прежде всего, нефти, золота, алмазов, стали, а теперь вынуждены сократить выпуск своей продукции»
Иван Тимофеев, генеральный директор Российского совета по международным делам (РСМД)
Эксперты предлагают разные критерии для классификации санкций: по объекту воздействия – они могут быть применены в отношении государств в целом, отдельных компаний или лиц; по характеру принимаемых мер – экономические, финансовые, технологические, военные и другие; по цели применения – наказательные, превентивные, принуждающие, и по другим критериям (табл. 1).
Санкции в первую очередь ассоциируются с мерами по противодействию конфликтам или принуждением к соблюдению международного права, однако могут преследовать и другие цели – например, предотвращение распространения оружия массового поражения, борьбу с терроризмом, киберугрозами или ущербом для окружающей среды.
Такой компромиссный вариант реакции на нежелательные действия оппонентов – чаще всего государств, по сравнению с дипломатическими мерами, направленными скорее на вынесение предупреждения и выражение озабоченности, оказывают прямой экономический эффект, к чему подсанкционный актор значительно более чувствителен, нежели к официальному выражению недовольства. Еще одним преимуществом санкций исследователи называют их экономность относительно военных мер и значительно более низкий эскалационный потенциал. Это предоставляет государствам-инициаторам больше пространства для маневра: санкции можно применять постепенно и ограниченно, а также, что немаловажно, задавать условия и требования для их отмены. Несомненным плюсом также выступает минимизация рисков для гражданского населения подсанкционной страны, их до недавнего времени рестрикции касались меньше всего. Тем не менее, так было не всегда.
Санкции «вчера»
Санкции стали полноценным инструментом воздействия на оппонента, оторванным от ведения полноценной войны, сравнительно недавно – только в XX веке. Однако, первые упоминания восходят к античности. Классический пример - это Мегарская псефизма – решение народного собрания Афин, которое закрыло другому греческому полису – Мегаре, входившей в конкурирующий Пелопонесский союз, доступ к афинским рынкам и портам. Это одно из первых известных эмбарго, которое историки рассматривают как акт, ставший причиной Пелопонесской войны между Афинами и Спартой. Традицию продолжили и в Древнем Риме – имеются сведения, что перед началом активных боевых действий против Карфагена Рим блокировал его торговые пути и ограничивал поставки различных товаров для ослабления противника перед началом активной фазы конфликта.
В средние века санкции приобрели специфику в соответствии с духом времени – централизованные национальные государства находились на этапе формирования, однако существенный вес имели церковь и торгово-политические союзы. Например, Ганзейский союз – объединение северогерманских городов, сформированное для взаимной защиты и продвижения торговых интересов, – включал до 200 городов и обладал собственным флотом, армией и правом заключать договоры. Ресурсы союза позволяли применять экономические бойкоты и торговые эмбарго, которые вводились в случае нарушения интересов купцов союза. Следствием таких мер становилось прекращение торговли, закрытие представительств, запрет на поставки стратегических товаров и блокирование въезда торговцев в города союза. Так, в 1280-х годах Ганза бойкотировала Норвегию, когда ее король наложил ограничение на ганзейскую торговлю. Этот бойкот привел к ослаблению норвежской экономики, что вынудило короля отменить ограничения.
Однако и в случае с Ганзой экономические меры в некоторых случаях служили прелюдией к полноценному конфликту. Так, например, в 1368 году, в ответ на захват Данией ряда торговых постов союза, Ганза организовала экономическую и морскую блокаду, что переросло в полноценную войну, которая завершилась ее победой. Можно сделать вывод о том, что «санкции» Ганзейского союза представляли собой одну из первых в истории Европы форм коллективного экономического давления, причем коллектив составляли частные торговцы и города. Действия Ганзы можно рассматривать как деятельность наднационального союза и прообраз современных международных экономических коалиций, применяющих санкции в стратегических целях.
Еще одно направление средневековых «санкций» связано с колоссальной ролью церкви. Так, к ним можно условно отнести интердикт – церковное запрещение, при котором Папа римский или высшее духовенство приостанавливали отправление христианских таинств и богослужений на определенной территории. Целью интердикта становилось принуждение непокорных политических фигур через давление на рядовое население, которое фактически отрезалось от церкви, поскольку интердикт запрещал ключевые обряды – крещение, отпевание, венчание и причастие. В обществе, где спасение души напрямую зависело от участия в церковной жизни, такой запрет воспринимался как настоящая катастрофа. Интердикт против Англии в 1208 году позволил Папе Иннокентию III добиться капитуляции короля Иоанна Безземельного. Однако эффективность этого инструмента ослабевала по мере роста влияния светской власти: так, интердикт против Венеции в 1606 году оказался безрезультатным — республика просто проигнорировала запрет, вынудив Папу искать компромисс.
Новое время стало эпохой колониальных империй, могущество которых во многом определялось их экономическими возможностями и ролью в международной торговле. Однако колонии, принося метрополиям серьезный доход, нередко становились слабым местом империй, и противникам стало проще оказывать на них давление посредством блокады. Например, Наполеоновская Франция предприняла попытку изолировать Великобританию с целью экономически ослабить противника и подорвать его промышленность, лишив сырья. Согласно принятым декретам, все британские порты во всех подконтрольных Наполеону странах были заблокированы, а впоследствии был запрещен заход в европейские порты любому судну, побывавшему в Британии, что лишало ее доступа к главному рынку сбыта. Тем не менее, нельзя сказать, что это решение оказалось эффективным.
Еще один пример из нового времени – это навигационные акты Англии. Условно их можно отнести к санкциям, поскольку они относились к мерам экономического воздействия преимущественно на главного на тот момент конкурента Англии в море – Голландию. Так, первый акт, принятый в 1651 году, запрещал ввоз в Англию любых товаров, если они не доставлены английскими судами или судами той страны, в которой эти товары были произведены. Следующий акт в 1660 году устанавливал, что стратегические товары (сахар, табак, хлопок и другие) из колоний можно было вывозить только в Англию или английские колонии, исключая третьи страны. В итоге навигационные акты привели к серии англо-голландских войн.
От «дубины» к «скальпелю»
Итак, санкции в их современном виде как инструмент экономического воздействия – альтернатива войне, а не ее прелюдия, возникли в начале XX века. Существенным толчком к этому стала Первая мировая война, масштабы которой подтолкнули мировое сообщество к созданию механизмов, которые позволили бы добиваться собственных целей, не прибегая к насилию. Первым шагом в этом направлении стало создание Лиги Наций в 1919 году.
Одним из ключевых инструментов, прописанных в Уставе Лиги Наций, стали санкции. Согласно статье 16 Устава, агрессор, нарушающий мир, должен был быть подвергнут разрыву дипломатических отношений, с ним прекращались экономические и финансовые связи, накладывалось эмбарго на торговлю, а в крайнем случае рассматривалось и возможное военное вмешательство. В теории экономические последствия должны были сдерживать участников Лиги от применения силы, и санкциям надлежало выступать своего рода «экономическим оружием коллективной безопасности». Однако на практике все оказалось иначе.
Когда Италия вторглась в Эфиопию, входившую в Лигу, впервые государство-член признали агрессором и применили санкции. Более 50 стран поддержали эмбарго на поставки оружия, боеприпасов, сырья для военной промышленности, в том числе резины, алюминия и других металлов. Кроме того, были применены и финансовые ограничения – запрещалось предоставлять Италии кредиты. В то же время ряд стратегически важных для войны ресурсов – нефть, уголь и сталь – не попали под ограничения, опасались, что такой запрет приведет к полноценной войне с Италией. При этом Рим успешно обходил санкции, используя нейтральные страны в качестве посредников. Агрессия же Японии против Китая и Германии в Европе не привели к санкциям, вероятно, по причине опасений спровоцировать новый конфликт.
Межвоенный период стал важной вехой, тогда санкции были впервые задекларированы как инструмент коллективной безопасности. Международное сообщество вынесло важный урок: санкции должны быть быстрыми, решительными, скоординированными и реально исполнимыми. Все эти принципы принимались во внимание при формировании концепции санкций в ООН.
ООН, несмотря на сегодняшний скепсис, показала себя более эффективной, в том числе и в вопросе санкций. Биполярная система международных отношений наложила отпечаток на порядок применения санкций после Второй мировой войны, придав им идеологическую окраску. Санкции стали частью системной, долговременной и институционализированной конфронтации между Западом (во главе с США и НАТО) и Востоком (во главе с СССР и Организацией Варшавского договора). Применялись как двусторонние санкции, так и блоковые.
Отличительной особенностью санкций периода холодной войны стало не столько наказание за конкретные действия, сколько долгосрочное сдерживание и ослабление противника. Для этого даже создавались специальные институты – например, Координационный комитет по экспортному контролю (COCOM), международная организация, созданная по инициативе США для многостороннего контроля над экспортом в СССР и другие социалистические страны.
COCOM составлял перечни стратегических товаров и технологий, которые было запрещено поставлять в страны восточного блока, и устанавливал ограничения по использованию товаров и технологий, разрешенных для поставки в исключительном порядке. Под ограничения среди прочего попадали компьютеры, микроэлектроника, станки с ЧПУ, авиационные технологии и другое, также организация блокировала научно-технический обмен. Все это привело к существенному технологическому отставанию СССР в области информационных технологий и микроэлектроники, разрыв в которых сохраняется и на сегодняшний день.
Ответные меры восточного блока носили более символический характер, поскольку не имели серьезных рычагов давления на западные страны, в основном это были бойкоты, идеологические отказы от торговли и поддержка дружественных режимов. В то же вводились и внутриблоковые ограничения. СССР наказывал дружественные республики за излишнюю самостоятельность. Румыния предпринимала попытки вести независимую внешнюю политику и выстраивать экономические связи вне Совета экономической взаимопомощи и ОВД. В ответ на это СССР ограничил поставки в страну технологий и существенно снизил интенсивность работы над совместными проектами. Более жесткие меры были предприняты в отношении Югославии, после конфликта с которой Советский Союз де-факто свернул все поставки, отозвав специалистов и заблокировав кредиты и торговлю.
Разрушение биполярной системы на короткое время привело международное сообщество к широкому консенсусу, вследствие чего распространение получили санкции Совета Безопасности ООН. Что же до характера санкций – они все еще применялись достаточно «широко» и неизбирательно. Ярким примером может послужить санкционное давление на Ирак, ставшее следствием вторжения Саддама Хусейна в Кувейт. Совет Безопасности ввел всеобъемлющие санкции, включавшие полное торговое и финансовое эмбарго, запрет на экспорт нефти и импорт продовольствия и медикаментов (за исключением лицензий ООН). Ключевая цель была достигнута – экономика Ирака обрушена, однако цена оказалась слишком высока. Инфраструктура страны была разрушена, что привело к гуманитарной катастрофе и радикализации населения.
Были сделаны выводы, и сегодня мы наблюдаем переход к более точечным «секторальным» воздействиям. Санкции полноценно перестали ассоциироваться с прелюдией к вооруженному конфликту и преобразовались в многоуровневую систему принуждения, охватывающую экономику, финансы, технологии, личные активы и другие сферы. До недавнего времени давление в большей степени было нацелено на «государства-изгои», которые, по мнению инициаторов, нарушают «порядок, основанный на правилах». И все же вопрос эффективности таких мер воздействия остается открытым.
Санкции «сегодня»
Как и всегда, санкции становятся прерогативой игроков, имеющих достаточное политическое или экономическое влияние. Так, крупнейшими акторами в сфере санкционной политики на сегодня представляются ООН как крупнейшая международная организация (решения Совета Безопасности которой обязательны к исполнению), а также ЕС и США в качестве крупных экономических игроков, имеющих рычаги давления на страны с развивающейся экономикой. Можно также отметить Россию и Китай, которые предпринимают в отношении «недружественных стран» ответные, зачастую асимметричные меры.
ООН
Организация Объединенных Наций вводит санкции в соответствии с Уставом ООН. Его 39 статья гласит, что Совет Безопасности ООН определяет угрозы миру или международной безопасности и применяет необходимые меры для противодействия им. В соответствии с 41 статьей Устава Совет Безопасности вправе ввести ограничительные меры, не связанные с использованием вооруженных сил, в отношении агрессора – будь то государство или негосударственный актор. Такие решения могут приниматься при поддержке большинства членов Совбеза и отсутствии вето со стороны его постоянных членов. Принятые меры носят обязательный к исполнению характер, и для их поддержки и реализации создаются специальные комитеты по санкциям, специальные группы экспертов, занятые наблюдением за комплаенсом – выполнением санкционного режима, оценкой хода его исполнения и эффективности.
«Санкции не действуют, успешно или безуспешно, сами по себе. Принудительные меры оказываются наиболее эффективными в плане поддержания или восстановления международного мира и безопасности в тех случаях, когда они осуществляются в рамках всеобъемлющей стратегии, включающей поддержание мира, миростроительство и миротворчество. Вопреки представлению о том, что санкции носят карательный характер, многие режимы санкций предназначены для оказания поддержки правительствам и регионам, стремящимся к осуществлению мирных переходных процессов»
Факт-лист Совета Безопасности ООН
В отношении подсанкционных акторов вводятся полное или частичное прерывание экономических отношений, запрет на транспорт и авиацию, экспортно-импортные ограничения, однако наиболее часто применяются заморозка активов, запрет на поставки вооружений и военной техники, запрет на перемещение. Также существует практика, близкая к санкционной, но напрямую к ней не относящаяся: создание международных трибуналов и фондов для выплаты компенсации пострадавшим от действия агрессора.
Санкции ООН вводились, помимо Ирака, в отношении Ливии – после отказа Муаммара Каддафи выдать подозреваемых в теракте над Локерби. Были ограничены авиаперевозки, заморожены активы и введено оружейное эмбарго. Эти меры в течение более чем десяти лет оказывали давление на режим. В итоге Ливия пошла на уступки: выплатила компенсации жертвам теракта и свернула программы по разработке оружия массового поражения, что привело к снятию санкций и частичному восстановлению отношений с Западом. Ливийский сценарий можно оценить как случай успешного применения санкций.
В отношении Судана Совбез ООН ввел ограничения в ответ на массовые нарушения прав человека и насилие в регионе Дарфур. Запрещены поставки оружия в страну, а также введены визовые ограничения против лиц, связанных с насилием. Ограничения привели к ряду мирных инициатив и миссий ООН в регионе.
В случае с КНДР причиной для введения санкций стали ядерные и ракетные испытания. Несмотря на современный секторальный подход, санкции против Пхеньяна можно назвать самыми полными – в страну запрещен экспорт угля, металлов, текстиля, ограничены поставки нефти, банковские операции под контролем, вводятся санкции против транспортных компаний. Несмотря на это, КНДР продолжает развивать ядерную программу, а эффективность санкций ограничивается способностью страны к самоизоляции и наличию обходных путей через третьи страны.
Любопытным представляется кейс ограничений в отношении движения «Талибан», которые действуют с 1999 года за укрывательство террористов. Изначально санкции вводились в отношении негосударственного актора, однако после захвата талибами власти в Афганистане они были адаптированы: к заморозке активов прибавилась и политическая составляющая. Помимо перечисленных случаев, санкции ООН вводились в отношении Сомали, Южного Судана, Либерии, Эритреи, Гвинеи-Бисау, Сирии, ЦАР, Демократической Республики Конго, Кот д'Ивуар, Йемена.
Санкции ООН считаются легитимными и универсальными – в случае если они доходят до реализации, это означает практически полный консенсус мирового сообщества относительно их необходимости. Также они достаточно гибкие и позволяют вводить точечные меры и корректировать санкционный режим в зависимости от ситуации.
Однако в то же время санкции ООН, как и сама структура, вызывают и критику. Прежде всего, отмечается медлительность в принятии решений, поскольку ООН представляет собой колоссальную бюрократическую машину. Также эксперты отмечают растущую политизацию, которая, в частности, вызвана антагонизмом постоянных членов Совбеза, пользующихся правом вето, что делает невозможным принятие санкций против некоторых крупных держав или их союзников. Еще один серьезный недостаток – отсутствие механизмов контроля: ООН полагается на национальные правительства, не все из которых исполняют свои обязательства.
США
Америка – лидирующая мировая экономика – имеет мощнейший санкционный аппарат в силу собственного политического, экономического и технологического преимущества. Широкие возможности позволяют Вашингтону активно использовать экономические и финансовые санкции для обеспечения собственных интересов. В основе санкционной политики США лежит ряд законодательных актов, ее регулирующих. К ключевым документам относят:
- Закон о торговле с враждебными государствами, предусматривающий использование политических причин для ограничения экономических отношений с зарубежными странами. В соответствии с этим законом США могут ограничить оборот золота в случае объявления чрезвычайного положения, связанного не только с участием в вооруженном конфликте;
- Закон об иностранной помощи, который предусматривает ограничение или отмену программ международной помощи США для государств, правительства которых ограничивают или нарушают права человека. В соответствии с законом вопросы экономической помощи и содействия развитию находились в ведении Агентства США по международному развитию (USAID), которое было упразднено президентской администрацией Дональда Трампа в 2025 году;
- Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях, наделяющий президента США правом объявить чрезвычайное положение только в качестве ответа на угрозы, возникшие за пределами США;
- Закон о контроле над экспортом, позволяющий президенту контролировать экспортные операции для обеспечения национальной безопасности и целей внешней политики;
- Закон о борьбе с терроризмом и о применении смертной казни, направленный на противодействие терроризму, в том числе, и за счет запрета финансирования организаций, признанных террористическими;
- Закон об иностранных наркоторговцах, закрывающий наркоторговцам и контролируемым ими компаниям или другим юридическим лицам доступ к финансовой системе США. Также этот закон запрещает вступление в любые виды торговых и других экономических отношений с наркоторговцами физическим и юридическим лицам-резидентам США;
- Закон о торговле чистыми алмазами, запрещающий импорт алмазов из регионов, в которых ведутся вооруженные конфликты.
Помимо прочего, нормативной правовой базой для введения санкционных ограничений могут стать и специальные законы. В качестве примеров можно привести Закон о свободе Кубы или Закон о всеобъемлющих санкциях в отношении Ирана. Все перечисленные акты наделяют президента возможностью ввести чрезвычайное положение в ответ на действия государства или негосударственного актора в том случае, если они угрожают безопасности и интересам США. Президент подписывает соответствующий указ, определяющий вводимые ограничения, которые могут приобретать следующие формы: ограничения предоставления международной помощи, торговли, финансовых операций, поставок определенных видов товаров и услуг; заморозка активов; запрет на въезд в США; вторичные ограничения за сотрудничество с объектом санкций. Также указ президента может предполагать и другие меры невоенного воздействия.
В соответствии с Законом о чрезвычайном положении срок действия санкций ограничен одним годом, однако они могут быть продлены соответствующим указом президента США или отменены Конгрессом США, в случае если Палата Представителей и Сенат проголосуют за снятие режима чрезвычайного положения.
В США действует четко выстроенная система наказаний и штрафов за нарушение санкционных режимов. За реализацию и контроль отвечает Управление по контролю за иностранными активами (OFAC), которое публикует соответствующие инструкции и руководства. Размеры штрафов, как правило, фиксированы, но могут пересматриваться с учетом инфляции. Так, начиная с 1 августа 2016 года, Закон о торговле с врагом предусматривает максимальный штраф в размере 83 864 доллара США, а Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA) – до 284 582 долларов США или сумму, эквивалентную двойному объему нарушенной транзакции, в зависимости от того, что больше. Эти цифры представляют собой базовые значения, однако окончательная сумма штрафа рассчитывается с учетом характера конкретного нарушения.
При вынесении решения OFAC учитывает два ключевых обстоятельства:
- было ли нарушение классифицировано как вопиющее (egregious);
- произвел ли субъект добровольное саморазоблачение (voluntary self-disclosure) перед регулятором.
Комбинация этих факторов влияет на итоговый размер штрафа, который может варьироваться от административных взысканий до уголовного преследования, включая длительные сроки лишения свободы.
Важно отметить, что реальные штрафы часто значительно превышают установленные нормативные рамки, особенно в случае с крупными финансовыми учреждениями. С учетом ключевой роли США в глобальной финансовой системе нарушения санкционных режимов могут повлечь за собой многомиллиардные взыскания. Так, например, наказанию в размере 8,9 млрд долларов подвергся французский банк BNP Paribas, уличенный в помощи в обходе санкций против Кубы, Ирана и Судана; за аналогичные нарушения штрафы в размере 1,9 млрд и 1,45 млрд долларов были взысканы с банков The Hongkong and Shanghai Banking Corporation и Commerzbank AG (Германия).
Наиболее масштабные ограничения США вводил в отношении Ирана – с 1979 года это финансовые и энергетические санкции, отключение от SWIFT, запрет на экспорт технологий. Такие меры стали следствием исламской революции, приведшей к смене лояльного к западу режима. Новый виток ограничений, в частности, технологических, начался в 2006 году на фоне развития ядерной программы. Несмотря на некоторый прогресс и достигнутый в 2015 году Совместный всеобъемлющий план действий, предполагавший отказ Тегерана от разработки ядерного оружия, ограничения были возобновлены в 2018 году после выхода США из «ядерной сделки». Обсуждения новой сделки ведутся по сей день, и Иран требует отмены ограничений.
Санкции в отношении КНДР были наложены в ответ на проводимые Пхеньяном ядерные испытания, кибератаки и нарушения прав человека. Но, несмотря на давление, Пхеньян продолжает развитие ядерной и ракетной программ.
С 2014 года США активно вводили санкции в отношении России в ответ на присоединение Крыма и на фоне обвинений во вмешательстве в выборы и кибератаки, однако пика санкционное давление США на Россию достигло после начала российско-украинского конфликта.
Нельзя также не упомянуть рестрикции, применяемые Вашингтоном против Пекина, с которым они находятся в состоянии торговой войны. Поводами для введения санкций в этом случае послужили обвинения в нарушении прав человека, ограничении автономии Гонконга, проведении кибератак и в шпионаже посредством китайских технологий. Немаловажную роль здесь играет конкуренция в разработке ряда направлений высоких технологий – таких как ИИ, полупроводники, сети 5G, суперкомпьютеры. Санкции применяются, в том числе, и с целью замедления прогресса оппонента в технологической гонке. Введенные ограничения касаются китайских IT-компаний (например Huawei, ZTE), чиновников, а также экспорта чувствительных компонентов (чипов).
К сильным сторонам американского санкционного механизма можно отнести его широкий охват – США занимают ведущие роли в целом ряде секторов и имеют рычаги давления в различных областях, немаловажна и значимость доллара для мировой экономики, ведь большинство международных транзакций проходят через США. Также можно отметить и гибкость американского механизма: законодательство страны позволяет оперативно реагировать на угрозы и адаптировать санкционные пакеты. США обладают сложным и эффективным механизмом по наблюдению за комплаенсом, который позволяет отслеживать нарушения, однако это не мешает подсанкционным акторам время от времени находить обходные пути, и это не единственный недостаток. Несмотря на свой статус, санкции США остаются односторонними ограничениями и теряют эффективность без широкой международной поддержки. Кроме того, механизм очень подвержен политизации, и смена президентской администрации может резко изменить устоявшийся подход.
ЕС
Европейский союз активно применяет санкции, официально называемые «ограничительными мерами», как инструмент внешнеполитического воздействия. Эти меры служат как защите стратегических интересов самого ЕС, так и поддержанию международного мира и безопасности. На сегодняшний день действует 38 санкционных режимов. В санкционной политике ЕС традиционно отдает предпочтение применению дипломатических инструментов, рассматривая санкции как крайнюю меру воздействия, которая применяется только в случаях, когда другие способы оказываются неэффективными. Однако в последнее десятилетие ЕС все чаще прибегает к наложению санкций.
«Прекращение огня на Украине остается приоритетом для европейских стран. Вот почему мы еще больше усиливаем давление, чтобы заставить Путина сесть за стол переговоров. Мы вводим жесткие санкции против России»
Урсула фон дер Ляйен, глава Европейской комиссии
Европейский союз выполняет все санкционные меры, утвержденные Советом Безопасности ООН, обеспечивая их реализацию в странах-членах. Более того, ЕС вправе расширять и углублять действие санкций ООН, а также вводить собственные меры, выходящие за рамки решений международных организаций. К основным целям санкционной политики ЕС относятся:
- Противодействие угрозам основным принципам внешнеполитического курса ЕС, включая нарушения международного права и подрыв стабильности;
- Борьба с международным терроризмом;
- Сдерживание распространения оружия массового уничтожения, особенно ядерного;
- Реагирование на грубые нарушения прав человека;
- Ответ на незаконную аннексию территорий и действия, направленные на дестабилизацию суверенных государств.
Правовой основой для введения санкций ЕС служит статья 215 Договора о функционировании Европейского союза в рамках Общей внешней политики и политики безопасности (CFSP), согласно которой санкций обязательны к исполнению на всей территории ЕС и подлежат соблюдению как государствами-членами, так и физическими и юридическими лицами, находящимися под юрисдикцией Союза. Это включает также дочерние компании и филиалы европейских организаций, действующие за пределами ЕС.
К основным ограничительным мерам, принимаемым ЕС в качестве санкций, относятся: запрет на въезд в страны ЕС и транспортные ограничения; заморозка активов иностранного государства, физических и юридических лиц, находящихся на территории стран-членов ЕС, и другие финансовые ограничения; ограничения на поставки определенных групп товаров и услуг, в том числе военной продукции, товаров двойного назначения, высокотехнологичных товаров, услуг по обслуживанию оборудования.
Ограничительные меры принимаются единогласным решением Совета Европейского союза по представлению Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Подготовкой и формированием предложений занимаются региональные рабочие группы Совета, Рабочая группа советников по международным делам, Комитет по политическим вопросам и безопасности и Комитет постоянных представителей. После принятия Советом ЕС ограничения публикуются в Официальном журнале ЕС, а Совет уведомляет Европейский парламент о принятом решении. Однако в последнее время все чаще ведутся обсуждения новых механизмов введения ограничений – это происходит из-за проблем с консенсусом в отношении России, поскольку часть европейских стран (Венгрия и Словакия) не поддерживают идеи о введении новых санкций. В связи с этим Европейская Комиссия, которая решительно настроена на усилие санкционного давления на Россию, рассматривает внедрение нового юридического механизма, который позволил бы обходиться большинством голосов в обход консенсуса.
Принятые ограничительные меры Европейского союза подлежат обязательному исполнению на уровне государств-членов. Ограничения, касающиеся запрета на въезд в страны ЕС, а также эмбарго на поставки вооружений и военной техники вводятся напрямую и не требуют дополнительного национального утверждения. В то же время финансовые и экономические меры, такие как заморозка активов, ограничения на финансовые операции и инвестиции, должны быть конкретизированы. Для их практической реализации необходимо принятие соответствующего регламента Совета ЕС, в котором детализируются параметры санкций и механизмы их применения. Такие регламенты подготавливаются по инициативе Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности совместно с Европейской комиссией и проходят согласование в Рабочей группе по внешним связям. Как правило, регламент и соответствующее решение Совета о введении ограничительных мер принимаются одновременно, что обеспечивает их одновременное вступление в силу и максимальную юридическую и политическую эффективность.
Самым ярким примером европейских санкций остается российский случай. Присоединение Крыма спровоцировало первую волну ограничительных мер в отношении Москвы, которые были значительно расширены после начала российско-украинского конфликта в 2022 году. Санкции охватывают широкий спектр ограничений: от персональных мер против политиков, военных и бизнесменов до секторальных санкций, касающихся энергетики, оборонной промышленности, банков и высоких технологий. ЕС также ввел эмбарго на поставки нефти и угля, запретил экспорт технологий двойного назначения и лишил российские банки доступа к системе SWIFT. Эти меры стали частью беспрецедентной по масштабу и глубине международной санкционной кампании.
К примерам санкционной политики ЕС можно также отнести ограничения против Белоруссии, введенные в 2020 году после массовых протестов, последовавших за президентскими выборами, и решения властей об их подавлении. Поддержка России в текущем конфликте между Москвой и Киевом также привела к их ужесточению. Ограничения включают персональные санкции, экспортные запреты на калий, нефть и табачную продукцию, а также санкции против белорусских банков и государственных компаний.
Санкционный режим ЕС в отношении Сирии был запущен в 2011 году на фоне жестокого подавления протестов и начавшейся гражданской войны. Европейский союз ввел персональные санкции против членов режима Башара Асада, а также эмбарго на сирийскую нефть, ограничения на поставки оборудования, которое может быть использовано для репрессий. Санкции остаются в силе и сегодня, усиливая изоляцию официального Дамаска на международной арене. Однако после свержения режима Асада ЕС вслед за США начали рассмотрение процесса снятия ограничений.
Иран на протяжении двух десятилетий находился под санкциями ЕС из-за своей ядерной программы. ЕС вводил как санкции, вытекающие из резолюций Совбеза ООН, так и автономные меры. В 2015 году в рамках Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) часть санкций была снята, однако после выхода США из сделки в 2018 году ЕС оставил часть ограничений в силе, продолжая пытаться удерживать Иран в рамках ядерного соглашения. ЕС также ведет санкционную политику против международных террористических организаций. Эти меры включают замораживание активов, запрет на финансирование и предоставление экономических ресурсов, а также запрет на передвижение по территории Союза.
Санкционный режим Европейского союза отличается высокой степенью международной легитимности. ЕС, объединяя усилия 27 государств-членов и используя вес своего внутреннего рынка как мощный рычаг давления, сопровождает санкционное давление дипломатическим. Кроме того, ЕС активно применяет персонализированный подход, вводя «умные санкции», минимизирующие гуманитарный ущерб и направленные на конкретные элиты, структуры или сектора экономики.
В то же время эффективность санкционного механизма ЕС ограничивается рядом факторов. Ключевой недостаток – сложность принятия решений. ЕС также не располагает собственными военными средствами давления и зачастую полагается на партнерство с НАТО и США, особенно в сфере безопасности. Кроме того, из-за высокого уровня экономической взаимозависимости внутри ЕС и с внешними рынками санкции нередко сопровождаются внутриполитическими спорами и экономическими издержками для самих стран-членов.
В табл. 2 представлены основные примеры применения санкционной политики от античности до наших дней.
Эффективно?
Эффективность санкционных мер во все времена вызывала споры, и во все периоды эти меры так или иначе нарушались – Мегарская псефисма не мешала мегарцам и их союзникам продолжать торговлю через третьи города, папские интердикты игнорировались отдельными монастырями, континентальная блокада Наполеона систематически нарушалась за счет контрабанды британских товаров при активном участии других стран Европы, Италия во время итало-эфиопской войны закупала все необходимое через Австрию и Швейцарию, а в ходе холодной войны японская Toshiba Machine Company и норвежская Kongsberg Gruppen поставляли в Советский Союз оборудование с высокопроизводительными вычислительными комплексами.
«Действительно, санкции на финансовый сектор не прекращаются, усиливаются, и несмотря на них мы продолжаем диалог с дружественными странами по сохранению и развитию инфраструктуры, по поиску альтернативных решений»
Эльвира Набиуллина, глава Банка России
Меры по обходу санкций сохраняются и сейчас. Однако только ли этим определяется эффективность санкций?
Исследователи приводят следующие критерии эффективности санкционных ограничений: достижение политической цели, согласованность и международная поддержка, своевременность и скорость реакции, пропорциональность и гибкость, экономическая уязвимость объекта и возможность внутриполитического давления. Случаи нарушений санкционного режима не всегда приводят к провалу санкций. Тем не менее, международная практика показывает, что санкции сами по себе без сопутствующего дипломатического или военного вмешательства редко достигают намеченных целей – российско-украинский конфликт продолжается, Иран развивает свою ядерную программу, КНДР также продолжает ядерные испытания.
Не стоит забывать и об обратном эффекте санкций – вместо достижения намеченных целей они могут привести к гуманитарным кризисам, радикализации населения и его сплочению вокруг авторитарных лидеров, что только усугубляет положение. Кроме того, существует так называемый «эффект рикошета», когда ущерб наносится и самим инициаторам санкций. По оценкам исследователей, на 2016 год потери экономик стран, использовавших санкции в отношении России в контексте украинских событий, составили порядка 60,2 млрд долларов из-за недополученного экспорта. Последствия волны ограничительных мер в отношении РФ с 2022 года еще только предстоит оценить. Из очевидного – существенно менее доступными стали энергоресурсы, что повысило производственные издержки, общий спад ВВП ЕС составил около 0,21%.
Санкции, как и любой инструмент, имеют определенный ресурс – их нельзя вводить бесконечно. Пример России в этом случае очень иллюстративен. Власти ЕС непрерывно продолжают разработку новых пакетов ограничений, к которым РФ становится все менее чувствительной. Так, например, последний на сегодняшний день, семнадцатый пакет санкций в основном расширяет уже действующие ограничения, не предлагая ничего нового, в том числе, и из-за разногласий между государствами блока. Анонсируемые ограничения восемнадцатого пакета пока что тоже разрабатываются в логике масштабирования санкций, введенных ранее.
Несмотря на то, что эффективность санкционных ограничений ставится под сомнение, нельзя сказать, что они не эволюционируют как инструмент. С исторической перспективы можно отследить, какой эффект на формирование и соблюдение санкций оказывал контекст. Санкции прошли путь от прелюдии к войне и широких мер, несущих значительный сопутствующий ущерб, до инструмента, который действует не всегда эффективно, но намного более избирательно. Новые условия на мировой арене порождают новые санкционные меры, которые могут как стать следующим этапом эволюции санкций, так и утратить актуальность.
Эксперты отмечают следующие современные санкционные тренды: рост персональных санкций, расширение вторичных санкций, внедрение климатических санкций и активное применение киберсанкций.
©«Новый оборонный заказ. Стратегии»
№ 3 (92), 2025 г., Санкт-Петербург
