Промышленная политика: перспективы

Промышленная политика как систематический набор мер начала развиваться сравнительно недавно. Интерес к ней возник только в 1960-х годах и с тех пор изменялся волнообразно. Эксперты НИУ ВШЭ посвятили аналитический доклад описанию текущих мировых трендов промышленной политики и перспективам развития промышленности России с учетом новых условий.

Во второй половине XX века промышленная политика носила селективный характер и сохраняла вертикаль, которая предполагала «назначение чемпионов» государством. В дальнейшем концепция претерпела некоторые изменения, поскольку сформировался ряд факторов, которые способствовали переходу к горизонтальной модели промышленной политики. В новой модели основные акценты были сделаны на создании благоприятных условий для роста, развитии конкуренции, стимулировании инноваций и НИОКР.

В последние 20 лет промышленная политика сочетает черты как вертикальной, так и горизонтальной моделей. Для обновленного варианта характерны особое внимание к поиску драйверов устойчивого долгосрочного экономического роста как в традиционных секторах, так и в зарождающихся. Более того, в последние годы некоторые страны, которые не уделяли внимания промышленной политике, стали в нее активно погружаться – такая тенденция сложилась из-за масштабных изменений в мировой экономике, ее возросшей неопределенности и продолжающегося перераспределения экономического потенциала в мире.

Сегодняшняя экономическая реальность складывается из множества социальных и экономических факторов, среди которых изменения в обеспеченности природными ресурсами, структурные сдвиги на глобальных и национальных рынках труда, капитала, а также технологические изменения. В рамках доклада исследователи выделили 6 основных трендов, которые оказывают влияние на текущую ситуацию:

  • Перераспределение экономического потенциала между макрорегионами, рост конкуренции на глобальных рынках;
  • Распространение Четвертой промышленной революции, появление прорывных технологий и ускорение технологического обновления;
  • Повышение роли малого и среднего предпринимательства как драйвера структурных изменений и экономического роста;
  • Расширение и усложнение роли глобальных цепочек создания стоимости (ГЦСС) в мировом производстве;
  • Распространение гиг-экономики и глобализация борьбы за таланты;
  • Усиление глобальных вызовов устойчивого развития, в том числе нарастание экологических проблем, социального неравенства и последствий социальной исключенности отдельных групп населения.

Все эти факторы оказывают влияние на структуру экономики как на национальном, так и на международном уровнях, и в различной степени изменяют ее контуры.  Преодоление этих вызовов для промышленной политики, по мнению авторов, приведет к изменениям по пяти направлениям:

  • Пересмотр целей промышленной политики: технологические изменения и устойчивое развитие выйдут на первый план;
  • Пересмотр геополитических приоритетов для целей промышленной политики. На фоне фрагментации глобальной торговой системы и расширения роли региональных интеграционных объединений ожидается пересмотр участников и направлений интеграции в глобальных и региональных соглашениях. Ожидается, что это окажет эффект и на страны, не включенные в эти соглашения;
  • Расширение границ промышленной политики за счет трансформации производственных цепочек, роста запросов на кастомизацию, цифровизацию, сервисизацию. Все это определит необходимость учета в промышленной политике горизонтальных и вертикальных связей производств с другими секторами в экономике;
  • Расширение предмета промышленной политики. Размывание границ между промышленной, конкурентной, торговой политиками и их сращивание в структурную политику. В будущем на фоне процессов урбанизации также ожидается сближение промышленной и региональной политики по двум направлениям — на экономически увядающих территориях и, напротив, в динамично растущих агломерациях;
  • Продолжение трансформации вертикально ориентированного подхода промышленной политики за счет распространения технологий Индустрии 4.0.

С учетом упомянутых выше вводных данных и прогнозов, а также принимая во внимание современный контекст, в рамках которого Россия находится в условиях жестких внешних ограничений, взвешенная производственная политика приобретает особую важность для развития России. Сегодня на первое место выходят вопросы устойчивости экономики, сохранения эффективных внешних взаимодействий и поиска новых партнеров, вопросы компенсации недостающих компетенций и выстраивания новых цепочек создания стоимости. Однако и при всех этих условиях важно понимать, что в длительной перспективе промышленная политика не может быть эффективной в отрыве от глобальных трендов развития.

Наряду с проблемой внешних ограничений, в России существуют и внутренние особенности, которые могут оказывать затормаживающий эффект на развитие промышленной политики, среди них авторы выделяют:

  • Фрагментарность участия России в мировой торговле, низкое товарное разнообразие экспорта, сокращение в нем доли обрабатывающих отраслей;
  • Низкая производительность труда на фоне как индустриально развитых стран, так и бывших партнеров по соцлагерю и ряда постсоветских стран, сохраняющая почти неизменным отставание по уровню производительности на более чем 20-летнем горизонте;
  • Высокая импортозависимость как производств, ориентированных на внутренний рынок, так и особенно экспортеров, сильная географическая концентрация импорта, что создает угрозы долгосрочной устойчивости российской экономики;
  • Слабая роль малого и среднего бизнеса в экономике, в том числе в качестве драйвера позитивных структурных изменений;
  • Преобладающее отношение государства к бизнесу как к источнику бюджетных доходов, низкое распространение партнерских моделей взаимоотношений государства и бизнеса, существенный запрос со стороны компаний на протекционизм — защиту государством их интересов как на внешнем, так и на внутреннем рынке, а также запрос инновационно активных компаний на развитие условий для конкуренции.

Еще одной характерной чертой российской экономики можно считать тенденцию к развитию секторов с вертикальной координацией, прежде всего ориентированную на интересы крупных компаний. Однако в условиях высокой неопределенности такой подход не оправдывает себя, поэтому принципиально важно расширять предпринимательскую инициативу, которая будет опираться на малый и средний бизнес.

В этом отношении уже есть положительные тенденции, которые хотя и представляют собой следствие кризиса, благотворно сказываются на развитии экономики. Среди них можно отметить усилившуюся цифровизацию бизнес-деятельности, расширение гиг-экономики (привлечение независимых подрядчиков), некорпоративных форм бизнеса и дистанционной занятости, динамичное развитие торговых платформ, многонаправленную сервисизацию компаний и формирование новых сервисов. На фоне всех этих изменений еще одним важным сигналом можно считать государственную поддержку малого и среднего предпринимательства (МСП), самозанятых, секторов, связанных с услугами в период пандемии.

Сегодня средний и малый бизнес представляет собой сектор с крайне высоким потенциалом для структурных изменений. Это связано с тенденцией к быстрому росту компаний, возможностями гибкой интеграции в цепочки создания стоимости, а также с ролью технологических стартапов в развитии рынков передового производства (искусственный интеллект, биотехнологии, аддитивное производство, электроника и прочее). Должная поддержка МСП при таких вводных может позволить сделать их драйверами развития экономики.

Еще одним важным аспектом развития промышленной политики называют интегрированность в глобальную систему мирохозяйственных связей. Вовлеченность в международный процесс – это главное условие обеспечения конкурентоспособности государства, в том числе и России. Эксперты утверждают, что импортозамещение не может быть всеобъемлющим и покрыть все сферы деятельности и производства, поэтому подходить к процессу нужно не с целью достичь автаркии, а выбирая направления, по которым достижимо приближение отечественных производств к мировой технологической границе в среднесрочной перспективе. Вместе с тем стоит облегчить процесс входа стратегических иностранных инвесторов для тех производств, где приближение к мировой технологической границе невозможно.

В отдельных областях, где есть реальный потенциал создания уникальных российских технологических решений, может рациональным может стать временный выход из глобальных цепочек, но с обязательной ориентацией на будущее (через несколько лет) включение в них на более выгодных стадиях. Такой подход предполагает интенсивное развитие российской прорывной научно-технологической базы для обеспечения в будущем конкурентоспособности по новым свойствам. При этом исключительно важны разумная конкуренция в разработке технологических решений, повышенное внимание к реализации трансляционных исследований, а также поддержка создания и деятельности технологических стартапов, их включение в цепочки создания стоимости.

Подводя итоги, эксперты отмечают, что кризисное время, наряду с новыми вызовами, предоставляет и новые возможности: в период кризиса адекватная промышленная политика может способствовать прогрессивным структурным изменениям. В обратном случае антикризисные меры не устранят проблему, а укрепят сложившуюся, малоэффективную структуру экономики. Особое внимание в этих обстоятельствах стоит уделить промышленной политике, ориентированной на долгосрочные структурные изменения в экономике. Принципиально важным на текущем этапе становится определение повестки на длительную перспективу:

  • Задействование потенциала МСП как драйвера структурных изменений;
  • Достройка национальных цепочек, активное включение в новые глобальные цепочки создания стоимости, в том числе на основе развития секторов с коротким циклом;
  • Создание условий для экономически более выгодного позиционирования в системе глобальной торговли;
  • Ускоренная модернизация общественного сектора путем перехода к наиболее современным форматам;
  • Развитие сервисной экономики в сочетании с цифровой трансформацией;
  • Поддержка предпринимательских и инновационных экосистем.

Партнеры