Евросоюз. Шаги к стратегической автономии

Президент Барак Обама только намекал на это в своем «Повороте к Азии», а со времен Дональда Трампа стало очевидно, что Европа не является главной целью или бенефициаром американской стратегии безопасности.

Вслед за этой установкой, а также с учетом устремлений, лежащих в основе Европейского Союза, возникла идея о необходимости европейской стратегической автономии. Но насколько реалистичен такой план и сколько потребуется времени для консолидации усилий по его осуществлению с учетом изменившегося ландшафта безопасности в регионе?

Прежде всего, определение: слово «автономия» происходит от греческих слов «ауто», что означает «самость», и «номос» – закон или порядок. В области международных отношений это обычно относится к способности устанавливать свои собственные приоритеты и принимать собственные решения в вопросах внешней политики и безопасности в сочетании с институциональными, политическими и материальными средствами для их осуществления либо в одиночку, либо в сотрудничестве с третьей стороной. Так, субъекты с сильной стратегической автономией могут устанавливать, изменять и обеспечивать соблюдение международных правил, в то время как субъекты со слабой стратегической автономией могут только подчиняться им, иногда неохотно.

Стратегическая культура

Чтобы Евросоюз достиг стратегической автономии, он должен сначала достичь общей стратегической культуры. Культура в целом относится к сообществу, связанному общим мировоззрением, обычаями, интересами, верованиями и, как считается, общей судьбой. Это также и определенный принятый способ преодоления угроз, вызовов и рисков путем их устранения или сдерживания. Более конкретно, термин «стратегическая культура» подразумевает набор традиций, ценностей, моделей поведения, общих достижений и истории, а также методов решения проблем и принятия решений. Общая стратегическая культура – важная черта обороны, поскольку она воплощает в себе общее восприятие угроз и способствует укреплению солидарности в политическом сообществе.

Неотъемлемой проблемой Евросоюза приходится признать разнообразие в стратегических культурах, которые существуют во внешнеполитических сообществах его государств-членов.

Даже две страны, сильно приверженные европейской идее, Франция и Германия, имеют очень разные стратегические культуры: Франция – ядерная держава, которая полностью интегрирует в свою стратегию потенциальное применение силы. Германия, с другой стороны, в своей национальной стратегии относится к применению силы более осторожно. Другие страны, такие, например, как нейтральные и неприсоединившиеся государства, могут олицетворять совершенно иные стратегические культуры в зависимости от их конституционного устройства, истории и традиций.

Как и любая культура, стратегическая культура развивается на практике с помощью совместной работы. Примером такого успешного развития и сформированной модели согласия может быть Сахель. В той ситуации восприятие угрозы несколькими участниками совпало. Еще примеры – военно-морское сотрудничество в Гвинейском заливе или Ормузском проливе.

Честно говоря, еще десять лет назад в автономности ЕС не было необходимости, потому что мы жили в условиях либерального международного порядка, основанного на силе США

Натали Точчи, директор Istituto Affari Internazionali, специальный советник Верховного представителя ЕС

В 2021 году в миссиях и операциях ЕС было задействовано около 5000 человек, и были разработаны такие инструменты, как Военное поведение и возможности планирования (MPCC), Европейский фонд мира (EPF) и Скоординированное морское присутствие (CMP) для дальнейшего повышения его оперативного потенциала. Эти усилия подкрепляются программой «Постоянное структурированное сотрудничество в области обороны и безопасности» (PESCO), основанной на двадцати обязательствах, призванных повысить безопасность и оборону ЕС. Государства-члены работают вместе над шестьюдесятью проектами PESCO, развиваемыми в настоящее время, и планируют запустить ряд новых. Стратегическое сознание появляется при развитии потенциала и ускоряется на фоне новой, отчетливо проявившейся в последние месяцы угрозы, исходящей он северного соседа.

Еще одним важным инструментом развития общей стратегической культуры стал Европейский стратегический компас. Программный документ, принятый 24 марта 2022 года, обеспечивает общую оценку стратегической среды, в которой действует Евросоюз, а также угроз и вызовов, с которыми он сталкивается. В документе содержатся конкретные и действенные предложения с точным графиком реализации.

Экономика и торговля

Любая внешняя политика неизбежно зависит от экономической базы ее актора. Здесь Европа отстает от двух других регионов – Северной Америки (Канада, Мексика, США) и Восточной Азии (Китай, Япония, Южная Корея, АСЕАН). Это касается как ВВП (Северная Америка – 27,8%, Восточная Азия – 26,5%), так и иностранных инвестиций (Северная Америка – 23,0%, Восточная Азия – 32,3%). Несмотря на то, что сокращение этого отставания маловероятно, на долю ЕС все же приходится 21,6% мирового ВВП, 15,2% мировой торговли товарами, более 20% торговли услугами и 21,2% иностранных инвестиций, в то время как создание стоимости, коммерческие решения и технологические инновации, бесспорно, имеют глобальное влияние. Единый рынок Союза, как крупнейший в мире, влияет на мировые цены и объем торговли. Создание единого рынка дало странам-участницам беспрецедентный опыт работы с инструментами торговой политики – помимо тарифной политики, устанавливаются единые параметры в таких вопросах, как производственные процессы и условия труда. Вес большого единого рынка ЕС позволяет ему разрабатывать правила торговли, инвестиций и услуг в двусторонних соглашениях.

С единым рынком тесно связаны валютный союз и евро. Несмотря на некоторые проблемы еврозоны, такие как неравные показатели стран-членов с точки зрения экономики и государственных институтов, евро стал второй по значимости валютой в финансовой системе, где доминирует доллар. Хотя евро остается в значительной степени зависимым от решений Федеральной резервной системы США (ФРС), которая только расширилась после финансового кризиса 2008 года. Важной задачей для еврозоны должно стать укрепление доверия к евро, например, путем создания автоматических стабилизаторов и завершения банковского союза. Только после этого евро сможет стать надежной резервной валютой, независимой от доллара.

Мы, европейцы, должны взять на себя определенные задачи и обязанности, я вижу абсолютную необходимость в том, чтобы мы действовали слаженно

Ангела Меркель, бывший канцлер Германии

Несмотря на то, что Евросоюз входит в тройку крупнейших производителей технологических инноваций и знаний (наряду с Северо-Восточной Азией и Северной Америкой), он испытывает некоторый дефицит в этой сфере. Особенно недостаток потенциала проявляется в критических новых областях, таких как квантовые вычисления и приложения с управляемыми данными. Инновационный климат в ЕС не очень приспособлен для быстрого роста, и вряд ли он в обозримом будущем догонит США или Китай. Хотя есть весьма успешные примеры в космических технологиях: проекты Galileo и Copernicus и стартовая мощность ракет Ariane 5–6 предполагают широкие возможности для кооперации и делают ЕС привлекательным партнером для сотрудничества с США и Китаем.

Ключевой уязвимостью Европы остается энергетика, поскольку все государства-члены являются импортерами. Сегодня только ускоренная трансформация этого сектора может расширить пространство для маневра, в том числе политического, и укрепить конкурентоспособность. К сожалению, консенсус в энергетическом секторе относительно путей преодоления зависимости и наращивания зеленых технологий непрочен, что, в свою очередь, ослабляет влияние на установление норм и стандартов.

Оборона и безопасность

Выверенная четкая дипломатия составляет основу любой внешнеполитической стратегии, и стратегическая автономия не исключение. Таким образом, можно с уверенностью сказать, что последовательность дипломатической линии Евросоюза оставляет желать лучшего. Политические инструкции, в том числе исходящие от самого ЕС, часто не соблюдаются должным образом, и потенциальное международное влияние остается нереализованным. В то время как процесс Брекзит продемонстрировал способность Европы вырабатывать единую позицию в международных отношениях, готовность государств-членов координировать свою внешнюю политику и ее дипломатическую реализацию редко оказывается само собой разумеющейся и требует большей автономии Европейской службы внешних связей (EEAS).

Нам удалось внедрить идею о том, что европейская оборона и стратегическая оборонная автономия могут быть альтернативным проектом трансатлантической организации, но в значительной степени ее прочным компонентом

Эммануэль Макрон, президент Франции

Лиссабонский договор служит хорошей основой для постепенной выработки общей оборонной политики, которая в итоге может стать полноценно коллективной. Хотя в обозримом будущем НАТО останется центральным звеном в обороне евроатлантического пространства. В нынешнем виде Европа зависит от Соединенных Штатов в военном отношении и не может просто заменить структуры и процессы НАТО. В частности, восточноевропейские страны гораздо больше доверяют трансатлантической, чем панъевропейской архитектуре безопасности.

Укрепление европейской опоры НАТО во многом зависит от готовности и способности Франции, Германии и Великобритании взять на себя совместное руководство. Помимо определения совместной позиции, им также необходимо будет завоевать доверие других государств ЕС, чтобы обеспечить согласованность, в том числе, относительно меняющихся и разрастающихся угроз. В настоящее время государства на восточном фланге НАТО активно рассматривают укрепление автономии ЕС как проект, который – в контексте дефицита потенциала – ставит под угрозу их собственную безопасность. Если Германия и Франция не продемонстрируют хотя бы перспективу закрытия этих брешей, то эти государства, скорее всего, не просто воздержатся от поддержки проекта расширения стратегической автономии в рамках ЕС, но и активно его заблокируют.

Ограничения возможностей

В настоящее время Евросоюз далек от достижения своих самостоятельных военных амбиций. Еще в 2010 году планировалось в течение двух лет провести операции по формированию и поддержанию контингента численностью около десяти тысяч военнослужащих. К тому же сроку была поставлена задача обеспечить возможность проводить одновременно две операции с участием боевых соединений ЕС, одну операцию по эвакуации граждан Европы, одну миссию по мониторингу и закрытию территориальных вод или воздушного пространства и одну военно-гражданскую операцию по доставке гуманитарной помощи продолжительностью до 90 дней. По факту, эвакуация персонала из Афганистана показала критическую зависимость ЕС от возможностей США, реальной европейской реакции на те события почти не последовало.

Оборонно-промышленная база Европы тоже далека от достижения стратегической автономии. Хотя возможности для разработки и производства даже крупных военных систем, безусловно, есть, Евросоюзу еще далеко до формирования по-настоящему единой структуры ОПК. Основная проблема консолидации в этом направлении – национально ориентированный характер закупочной политики, что приводит к избыточным разработкам и чрезмерным затратам. Этот же фактор препятствует созданию функциональной совместимости возможностей, необходимых для операций.

Отсутствие общих экспортных режимов – еще одно препятствие для совместной разработки систем вооружений. Эта проблема в настоящее время проявляется в запуске проекта FCAS. Трехнациональная программа Future Combat Air System (FCAS) по созданию новейшего истребителя предназначена обеспечить Европу новыми военными возможностями. Dassault лидирует в отраслевом участии Франции, Airbus представляет Германию, а Indra – Испанию. Планируется к 2027 году поднять в воздух первый опытный образец, однако еще не подписан контакт на первую фазу разработки 1В. Промышленность не может договориться об условиях контакта, тогда как на уровне министерств обороны трехстороннее соглашение было подписано в мае 2021 года.

Мы должны иметь стратегическую автономию на практике, это означает иметь возможность реагировать на кризис своими силами. Для этого нужна политическая воля

Жозеп Боррель, верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности

Еще один аспект, который не следует недооценивать, заключается в том, что трансатлантические закупки оружия основаны на двусторонних обязательствах. Как упоминалось выше, зачастую такое трансатлантическое сотрудничество считается более выгодным, чем внутриевропейское.

В вопросе ядерного сдерживания как части стратегической автономии необходимо рассмотреть три угрозы: экзистенциальное нападение на европейскую территорию, использование «ядерного шантажа» и сохранение готовности к действиям в условиях регионального кризиса.

Первая угроза смягчается тем простым фактом, что даже без учета США ядерные державы Франция и Великобритания по-прежнему будут связаны статьей 5 НАТО и (в случае Франции), возможно, статьей 42 (7) Лиссабонского соглашения. Сдерживание ядерного шантажа существует аналогичным образом в НАТО, но единственная ядерная держава ЕС – Франция до сих пор не стремилась прийти к европейскому соглашению об общих принципах и правилах в отношении надежного сдерживания. Отсутствие такого согласия также подрывает сдерживание третьей угрозы. Так или иначе, Франция по сей день держит свой ядерный арсенал вне группы ядерного планирования НАТО.

Недостатки оборонной архитектуры

В 2019 году Международный институт стратегических исследований (IISS) проанализировал сценарии гипотетического выхода США из НАТО, сосредоточив внимание на последствиях перед лицом активной внешней агрессии. В исследовании были рассмотрены два сценария: первый касается защиты глобальных морских коммуникаций (SLOCs). В этом сценарии США вышли из НАТО, а также отказались от своей роли обеспечения глобального морского присутствия и защиты не только в своих собственных национальных интересах, но и в качестве международного гаранта глобальной безопасности. Таким образом, по сюжету, на европейские страны возлагались задачи достижения и поддержания стабильной морской безопасности в европейских водах и за их пределами, обеспечения свободного потока международной морской торговли и защиты глобальной морской инфраструктуры.

Второй сценарий (Article V) касался защиты европейской территории НАТО от военного нападения на государственном уровне. В этом сценарии напряженность между Россией и членами НАТО Литвой и Польшей перерастает в войну. Эта война в гипотетическом сценарии приводит к российской оккупации Литвы и некоторых польских территорий. В соответствии со сценарием (Article V), европейские члены НАТО возлагают обязанность на Верховного главнокомандующего объединенными силами в Европе (SACEUR) спланировать операцию «Восточный щит», чтобы защитить Эстонию, Латвию и Польшу, а также другие прифронтовые государства – члены НАТО, сдерживая дальнейшую российскую агрессию.

Угрозы растут, и цена бездействия очевидна. Стратегический компас является руководством к действию. В нем излагается амбициозный путь продвижения вперед нашей политики в области безопасности и обороны на следующее десятилетие. Это поможет нам выполнить обязанности в области безопасности перед нашими гражданами и остальным миром. Если не сейчас, то когда?

Жозеп Боррель, верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности

Европейское НАТО также готовит и собирает силы для операции «Восточная буря», цель которой – восстановление контроля правительства Польши и Литвы над их собственными территориями.

В исследовании сделан вывод о том, что в случае сценария SLOCs европейским членам НАТО придется инвестировать от 94 до 110 миллиардов долларов, чтобы заполнить пробелы в возможностях, которые проявляются в этом сценарии. Для реализации сценария Article V потребуется ошеломляющая сумма от 288 до 357 миллиардов долларов, не говоря уже о территориальных и, конечно же, человеческих и военных потерях.

Предоставляя заведомо нереалистичные сценарии в отношении простого выхода США из НАТО, исследование IISS, тем не менее, показывает, насколько европейские члены НАТО и, соответственно, Европейский союз в целом зависят от трансатлантической поддержки. В исследовании также подчеркивается центральная роль структуры органов военного управления альянса.

Вывод

В то время как многие события в Европейском союзе демонстрируют признаки или потенциал, который может привести к стратегической автономии на практике, для ее достижения придется потратить еще много усилий и времени. Основная проблема ЕС заключается в отсутствии четкого стратегического вектора, по крайней так было до Украинского кризиса. Возможно, сейчас эта ситуация будет исправлена, в том числе, с появлением Стратегического компаса, надлежащая реализация которого тоже потребует времени. Наибольшая сила Европы находится в областях, где у нее есть опыт, таких как экономика и торговля, но даже здесь не хватает технологического совершенства. А энергетическому импорту сильно недостает диверсификации.

В вопросах обороны Евросоюз можно рассматривать как дополнение к НАТО, и хотя усиление европейской оборонной инфраструктуры некоторые могут трактовать как ослабление трансатлантического альянса, на самом деле маловероятно, чтобы это произошло в ближайшем будущем.

Украинский кризис указывает на важность стремления к суверенитету, и европейское сотрудничество необходимо ускорить

Гийом Фори, председатель аэрокосмической торговой ассоциации Gifas

В военном отношении ЕС не хватает собственных амбиций, как оперативных, так и оборонно-технических. Это подчеркивается выводами по исследованиям IISS, которые рисуют мрачную картину в случае неучастия США в разрешении кризисных ситуаций на континенте.

Нет сомнений в том, что действительно объединенная Европа станет мощным центром глобального мира благодаря ее экономической мощи, интеллектуальному потенциалу и общим культурным ценностям. Однако сохраняющаяся разобщенность в направлении приложения усилий и общего видения пока не позволяет реализовать все возможности. Украинский кризис внес дополнительную ясность для руководителей государств-членов и, вероятнее всего, значительно ускорит усилия по консолидации, особенно в части наращивания военного и оборонного потенциала.

Автор - Кевин Клеманн