Автор Вадим Корощупов
научный сотрудник ЦМБ ИМЭМО РАН
В существующей политической реальности важно понимать систему планирования обороны ближайших соседей, определенные нюансы которой могут быть не так уж и очевидны. Выявление угроз, выработка путей и средств борьбы с ними – цель любой оборонной политики, наша задача разобраться в процессе, который сопутствует ее достижению в странах ЕС и НАТО.
Последовательность планирования следующая: описание угроз и рисков для государства или альянса, постановка политическим руководством целей по устранению этих угроз и определение военными конкретных планов и задач по устранению угроз.
Система оборонного планирования
Как выстроена система оборонного планирования НАТО и стран ЕС? Для сегодняшней Европы это всегда три направления: национальная система планирования европейских государств; планирование в рамках НАТО; планирование в рамках Европейского союза.
Трехуровневая система представлена в табл. 1. Как правило, ее цикл составляет четыре года и синхронизирован с парламентским или президентским выборным циклом, в разных странах она носит индивидуальный характер и постоянно трансформируется, поэтому приведенная ниже схема описывает примерные этапы.
Процесс собственно военного планирования включает четыре этапа. Остановимся только на ключевом из них, на «этапе планирования», который реализуется на трех уровнях. Первый уровень – это «стратегическое прогнозирование», оно учитывает общемировые тенденции в разных регионах мира и в различных областях: экономике, политике, науке, демографии, здравоохранении и других.
Второй уровень: исходя из предполагаемых и наблюдаемых глобальных изменений военное руководство должно оценить последствия или влияние этих изменений на оборонную политику, определить «партнеров» и «противников» среди государств и неправительственных субъектов, провести оценку угроз и рисков (например, пандемии, наводнения, глобального потепления и т.д.).
На третьем уровне военно-политическое руководство страны определяет уровень стратегических амбиций (в западной литературе – Level of Ambition). Эта часть разбита на три составляющих: цели (ends), средства (means), способы (ways) и полностью посвящена выработке долгосрочных ориентиров или приоритетов в вопросах обороны и безопасности, отвечая на следующие вопросы:
- в какой роли видит себя государство на мировой арене, каковы его долгосрочные интересы, какие интересы в области безопасности преследует государство исходя из прогнозов развития международной, политической и военной обстановки – это «политические цели» оборонной политики (ends);
- какими ресурсами и возможностями располагает государство – это «средства» оборонной политики, которые государство готово задействовать (means);
- какими «способами» (ways) можно достичь выполнения поставленных «политических целей» (ends), определенных политикой в области обороны и безопасности.
Отметим, что «способы» (ways) устанавливают военные цели, военные планы, оперативные концепции и описывают уровень военного потенциала, который должно достичь государство, и варианты его применения.
Так как последний промежуточный уровень – военные цели оборонной политики (ways) – самый важный во всем процессе, итоговый документ в разных странах может как включать все составляющие – цели, средства, способы (ends, means, ways) и идти от общего к частному, так и сосредотачиваться только на способах (ways) и подробно описывать целевые индикаторы процесса вооружения.
В число целевых индикаторов могут входить: типы операций; предполагаемые сценарии боевых действий (illustrative scenarios); количество операций, которые вооруженные силы (ВС) страны или многонациональные силы альянса будут способны выполнять одновременно на разных театрах военных действий; места базирования или дислокации подразделений; зоны ответственности каждого подразделения или страны; размеры бригад и номенклатура типов вооружений; формы и способы их применения; время развертывания в районе, наиболее близком к вероятному месту начала боевых действий; продолжительность пребывания в районе боевых действий; ротация, резервы, материально-техническое обеспечение (МТО).
На рис. 1 представлена схема, отдельно описывающая третий уровень первого этапа системы оборонного планирования НАТО и ЕС, иллюстрирующая процесс формирования приоритетов оборонной политики (Level of ambition).
В зависимости от страны Белая книга обороны (Defence White Book) может выходить за рамки третьего уровня и выполнять функции других составляющих, а иногда – описывать только один из способов достижения военных целей (ways).
Оборонное планирование НАТО
Оборонное планирование НАТО существует с 1971 г. В целом это устоявшаяся процедура, которая служит в первую очередь для обеспечения Североатлантического блока военным потенциалом, необходимым ему для выполнения и обеспечения операций, главная из которых – коллективная оборона членов альянса. Этот четырехлетний циклический процесс структурирован по наднациональному принципу и заканчивается распределением задач по приобретению систем вооружений, формированием вооруженных сил, инфраструктуры и штабов для каждого из членов Альянса. Процесс осуществляет штат, состоящий более чем из 350 офицеров.
К преимуществам сложившегося порядка относят следующие факторы: во-первых, система оборонного планирования НАТО (NDPP) структурирует Атлантический альянс, заставляет страны работать вместе, разделять одни и те же оперативные концепции, использовать одни и те же стандарты и повышать оперативную совместимость. Предполагается, что НАТО побуждает развивать национальные системы планирования, гармонизировать и синхронизировать их.
Во-вторых, более чем для двадцати членов Альянса, у которых недостаточно человеческих ресурсов или развитой стратегической культуры, это единственный способ обладать взаимосвязанной системой планирования обороны. Идея разделения бремени в виде распределения между странами Целевых показателей по вооружению (документ под названием «Capability Targets») заинтересовывает страны участвовать в формировании оборонной политики и составляет суть идентичности Альянса. Кроме того, для потенциальных противников сам по себе процесс оборонного планирования НАТО служит демонстрацией готовности к любым вызовам.
Альянс декларирует равенство всех стран, где каждая может наложить вето на то или иное решение. С другой стороны, если какая-то страна не согласна с распределением намеченных количественных уровней технической оснащенности («Capability Targets»), но существует объективная необходимость этого, то решение принимается на основе «консенсуса минус один» (Consensus minus one) вопреки мнению несогласной страны. Конечно, американский императив имеет немного больший вес. Однако Альянс дает возможность странам, обладающим небольшим потенциалом, участвовать в принятии решений и ощущать свою значимость.
Три недостатка процесса оборонного планирования НАТО: во-первых, примат США не стимулирует европейцев инвестировать и развивать свою военную составляющую. Во-вторых, долгое время НАТО не предусматривало вложения в долгосрочные военные программы. Ограничение в 6 лет не позволяло странам разрабатывать закупочные стратегии (по некоторым системам оружия они могли составлять 10–20 лет) и, соответственно, обрекало участников на закупку готовой продукции на стороне, а не на развитие собственной оборонно-промышленной базы (ОПБ). Однако с 2013 г. была введена процедура долгосрочных стратегических анализов в виде документа «Strategic Foresight Analysis».
В-третьих, стоит отметить, что, с одной стороны, процесс оборонного планирования НАТО (NDPP) благоприятствует американской оборонной промышленности. Установление определенных стандартов, например, оперативные требования для дальнобойной артиллерии в 300 км, которые способна создавать только американская ОПБ (M142 HIMARS), содействует развитию оборонной индустрии США. То же самое относится к документу «Целевые показатели по вооружению» (Capability Targets), который отвечает за распределение между странами целевых показателей по наличию систем вооружений, и может способствовать росту заказов более высокотехнологичной продукции военного назначения в США.
С другой стороны, ничто не мешает европейцам выделять больше ресурсов для развития собственного военного потенциала. Проблема Европы лежит больше в политической плоскости, чем в экономической.
Оборонное планирование ЕС
Европейский процесс оборонного планирования стал развиваться относительно недавно, начиная с саммита ЕС в Хельсинки в 1999 г. В силу названия первого документа, который разработал Военный штаб ЕС – «Хельсинкская Главная военная цель» (Helsinki Headline Goal), процесс военного планирования ЕС получил условное название «Процесс планирования Главной военной цели» (Headline Goal Process, HLGP). С 1999 по 2004 г. этим занимался Военный штаб ЕС[1], официальное упоминание о нем содержится в единственном документе: это Лиссабонский договор, статья 2d Протокола №10 «Механизм планирования процесса вооружения» (Capability Development Mechanism, CDM). Только благодаря недавно рассекреченной записке Генерального секретариата Совета Европейского союза Комитету по политике и безопасности от 2003 г. стало известно описание основ функционирования «Механизма планирования процесса вооружения» (CDM).
В 2004 г. создано Европейское оборонное агентство (European Defence Agency, EDA), которое призвано выполнять функции министерства обороны Евросоюза. Основной документ, который разработало агентство, называется «План развития вооружения» (Capability Development Plan, CDP).
В 2016 г. к формированию процесса оборонного планирования присоединяется Европейская комиссия. Европейская комиссия инициировала создание следующих документов: «Глобальная стратегия ЕС» (EU Global Strategy), «План по осуществлению глобальной стратегии ЕС» (EU Global Strategy Implementation Plan), «Стратегический компас» (Strategic Compass), «Европейский фонд обороны» (European Defence Fund, EDF), «Постоянное структурированное сотрудничество по вопросам обороны и безопасности» (PESCO), «Скоординированный ежегодный обзор по вопросам обороны» (Coordinated Annual Review on Defence, CARD), «Программа развития оборонной промышленности ЕС» (EU Defence Industrial Development Programme, EDIDP), «Акт в поддержку производства боеприпасов» (Act in Support of Ammunition Production, ASAP), «Усиление европейской оборонной промышленности через единый закон о закупках» (European Defence Industry Reinforcement through common Procurement Act, EDIRPA) и «Европейская оборонно-промышленная стратегия» (European Defence Industrial Strategy (EDIS). Таким образом, на сегодняшний день за процесс оборонного планирования отвечают три ведомства, что, с одной стороны, помогает формировать механизм, с другой стороны, усложняет его.
В разработке принимают участие около 30 офицеров, что несоразмерно по сравнению со штатом НАТО (350 офицеров). Научных работ, изучающих процесс оборонного планирования Европейского союза, практически нет, а из специалистов, которые последовательно исследуют этот процесс, известен по сути только один – Фредерик Моро (Frédéric Mauro).
Главная особенность европейского подхода состоит в том, что он вообще существует, несмотря на наличие НАТО (NDPP). В 1998 г. в Сент-Мало на встрече Тони Блэра и Жака Ширака Британия одобрила европейскую оборонную политику вне рамок НАТО. Другими словами, Европа выразила желание иметь соответствующий уровень стратегической автономии, чтобы иметь возможности не столько самостоятельно вести высокоинтенсивные длительные боевые действия, сколько, по крайней мере, ограничивать последствия кризисов, которые происходят по соседству (табл. 2).
Для стран, которые состоят и в НАТО, и в ЕС, наличие различных проектов (например, упомянутого выше EDF) позволяет использовать инициативы какой-либо одной организации, чтобы приобрести вооружения, которые будут соответствовать приоритетам оборонной политики другой организации, тем более если эти проекты предоставляют гранты.
Европейский процесс оборонного планирования имеет как военную, так и гражданскую составляющую, и поэтому может позволить странам ЕС наращивать глобальный потенциал реагирования на внешние кризисы (табл. 4).
Недостатки системы планирования ЕС: во-первых, существует риск несоблюдения наднациональных приоритетов в области разработки систем вооружений, задуманных в рамках ЕС, в силу чего эффективность таких новых мер, как упомянутые выше «Скоординированный ежегодный обзор по вопросам обороны» – CARD (Coordinated Annual Review on Defence), «Постоянное структурированное сотрудничество по вопросам обороны и безопасности» – PESCO (Permanent Structured Cooperation on Defence and Security) и «Европейский фонд обороны» – EDF (European Defence Fund), скорее всего, не дадут эффекта в течение еще около пяти лет.
Во-вторых, европейский процесс оборонного планирования нельзя назвать полностью цикличным. Кроме того, в нем нет полного соответствия между политическими целями оборонной политики (ends) и их переводом в военные цели оборонной политики (ways) или рекомендованные военные цели оборонной политики (Political Guidance).
В-третьих, Военный штаб ЕС разрабатывает потребности в вооружениях, исходя из оперативных нужд, в то время как ЕОА формирует потребности в вооружениях, учитывая существующие возможности промышленности стран-членов.
В-четвертых, не увязаны документы «Перечень недостающих вооружений» (Progress Catalogue), которые составляет Военный штаб ЕС, и «План оборонных вооружений» (Capability Development Plan, CDP), который составляет ЕОА, что свидетельствует о малом взаимодействии между Военным штабом и ЕОА.
Важно все же отметить тенденцию к синхронизации систем планирования НАТО и ЕС (сравнение циклов и документов систем планирования НАТО и ЕС можно посмотреть на рис. 2). Так, к 2018 г. уже значительная часть элементов стали цикличными и синхронизированными с основными стадиями «Процесса оборонного планирования» НАТО и ЕС.
В марте 2019 г. был инициирован документ «Главная военная цель [оборонной политики]» (Headline Goal, HG), за которым в октябре 2019 г. последовал «Перечень потребностей в вооружениях» (Requirements Catalogue, RC). В то же время НАТО публикует свои документы: «Рекомендованные военные цели оборонной политики» (Political Guidance, PG) и «Минимальные количественные уровни технического оснащения» (Minimum Capability Requirements, MCR).
В мае 2020 г. ЕС издает «Перечень имеющихся в наличии вооружений» (Force Catalogue, FC) (одобрен Европейским Советом в июне 2020 г.), а в ноябре 2020 г. – «Перечень недостающих вооружений» (Progress Catalogue, PC) (одобрен Советом в ноябре 2020 г.). В это же время НАТО выпускает «Обзор по оборонному планированию вооружений» (Defence Planning Capability Survey, DPCS). Новые «Рекомендованные военные цели оборонной политики» (Political Guidance) были утверждены в феврале 2023 г., а судя по продолжающимся заседаниям рабочих групп по документу «Главная военная цель по вооружениям» (Headline Goal Task Force, HGTF), новая «Главная военная цель оборонной политики» ЕС (Headline Goal) пока не разработана.
Несмотря на все достижения, в целом военно-политическое руководство в рамках европейского процесса оборонного планирования пока не готово устанавливать количественные уровни технического оснащения ВС как для каждой страны в отдельности, так и для всего ЕС (что необходимо и в качестве ориентиров для развития научно-технического задела).
В число причин неэффективности европейского процесса оборонного планирования можно включить его сложность, отсутствие согласованности между этапами и межведомственное дублирование деятельности не только в ЕС, но и в НАТО.
Еще одна причина несостоятельности системы оборонного планирования Евросоюза заключается в отсутствии четкого понимания направления, в котором должна развиваться европейская оборона. Уровень стратегических амбиций (Level of Ambition), и «План реализации глобальной стратегии» ЕС от 2016 г. (EU Global Strategy Implementation Plan), кажутся довольно расплывчатыми документами, особенно в пункте – «защита Европы и ее граждан». Предполагается, что военные операции и гражданские миссии будут проводиться за пределами Европы, а защита граждан ЕС (то есть защита критически важной инфраструктуры, обеспечение безопасности внешних границ, реагирование на стихийные бедствия, предотвращение терроризма, управление нелегальными миграционными потоками и противодействие организованной преступности) будет осуществляться посредством сил и средств гражданского характера.
Приоритеты оборонной политики в этом пункте обозначены, но ведь под каждую задачу требуются определенные силы и средства. Охват военных задач – слишком широкий (при этом не уточнен), что требует больших оборонных бюджетов и наращивания промышленного потенциала. Также не приводится точный список вооружений, которые нужно будет приобрести.
Именно поэтому Военный штаб ЕС (EUMS), отвечая за формирование своей части процесса оборонного планирования, придерживался «Хельсинкской Главной военной цели» от 1999 г. (Helsinki Headline Goal 1999) и необходимости сформировать контингент численностью 50–60 тыс., способный выполнять самые востребованные операции за пределами Европейского Союза без поддержки государств со стороны. Лишь немногие европейские государства заинтересованы создавать такой потенциал и отправлять свои силы для выполнения боевых задач в кризисных ситуациях. В частности, события в Ливии, Сирии и Мали (и в целом в Сахельском регионе) затронули Евросоюз, но показали нежелание многих европейских стран участвовать в их урегулировании.
Таким образом, среди государств-членов нет также и согласия относительно угроз и способа их устранения. Также на процесс оборонного планирования влияет меняющаяся международная обстановка, которая в современных реалиях требует большего, чем экспедиционные силы. Помимо того, европейский «План оборонных вооружений» (Capability Development Plan, CDP), разработанный ЕОА, больше сосредоточен на видах вооружений, чем на оперативных потребностях, описанных в «Общей политике безопасности и обороны» (операции по поддержанию мира и предотвращение конфликтов). Хотя «План оборонных вооружений» (CDP), пересмотренный в 2023 г., уже учитывает разработанную Военным штабом «Главную военную цель оборонной политики» (Headline Goal), тем не менее, он не фиксирует целевые показатели по степени оснащенности ВС каждой из стран (как это делает НАТО в документе «Целевые показатели по вооружению» (Capability Targets)) и не устанавливает сроки их достижения.
Согласованные ориентиры по созданию видов вооружений (например, Future Soldier System) слишком абстрактны, чтобы служить как план по закупкам вооружений. Именно поэтому возникает необходимость в недвусмысленных формулировках, вследствие чего появляются такие дополнительные документы, как «Регистр приоритетных вооружений и планов по решению технологических задач связанных с их разработкой» (Strategic Context Cases, SCC) и «Единый стратегический план оборонных исследований» (Overarching Strategic Research Agenda, OSRA) и т.д.
На сегодняшний день следует ожидать, что подобные уточняющие документы будут множиться, в том числе с целью урегулировать разногласия и исключить невыполнение договоренностей между странами внутри Альянса и Евросоюза.
©«Новый оборонный заказ. Стратегии»
№ 2 (91), 2025 г., Санкт-Петербург
