Автор Вадим Корощупов
научный сотрудник ЦМБ ИМЭМО РАН
В существующей политической реальности важно понимать систему планирования обороны ближайших соседей, определенные нюансы которой могут быть не так уж и очевидны. Выявление угроз, выработка путей и средств борьбы с ними – цель любой оборонной политики, наша задача разобраться в процессе, который сопутствует ее достижению в странах ЕС и НАТО.
Последовательность планирования следующая: описание угроз и рисков для государства или альянса, постановка политическим руководством целей по устранению этих угроз и определение военными конкретных планов и задач по устранению угроз.
Система оборонного планирования
Как выстроена система оборонного планирования НАТО и стран ЕС? Для сегодняшней Европы это всегда три направления: национальная система планирования европейских государств; планирование в рамках НАТО; планирование в рамках Европейского союза.
Трехуровневая система представлена в табл. 1. Как правило, ее цикл составляет четыре года и синхронизирован с парламентским или президентским выборным циклом, в разных странах она носит индивидуальный характер и постоянно трансформируется, поэтому приведенная ниже схема описывает примерные этапы.
Процесс собственно военного планирования включает четыре этапа. Остановимся только на ключевом из них, на «этапе планирования», который реализуется на трех уровнях. Первый уровень – это «стратегическое прогнозирование», оно учитывает общемировые тенденции в разных регионах мира и в различных областях: экономике, политике, науке, демографии, здравоохранении и других.
Второй уровень: исходя из предполагаемых и наблюдаемых глобальных изменений военное руководство должно оценить последствия или влияние этих изменений на оборонную политику, определить «партнеров» и «противников» среди государств и неправительственных субъектов, провести оценку угроз и рисков (например, пандемии, наводнения, глобального потепления и т.д.).
На третьем уровне военно-политическое руководство страны определяет уровень стратегических амбиций (в западной литературе – Level of Ambition). Эта часть разбита на три составляющих: цели (ends), средства (means), способы (ways) и полностью посвящена выработке долгосрочных ориентиров или приоритетов в вопросах обороны и безопасности, отвечая на следующие вопросы:
- в какой роли видит себя государство на мировой арене, каковы его долгосрочные интересы, какие интересы в области безопасности преследует государство исходя из прогнозов развития международной, политической и военной обстановки – это «политические цели» оборонной политики (ends);
- какими ресурсами и возможностями располагает государство – это «средства» оборонной политики, которые государство готово задействовать (means);
- какими «способами» (ways) можно достичь выполнения поставленных «политических целей» (ends), определенных политикой в области обороны и безопасности.
Отметим, что «способы» (ways) устанавливают военные цели, военные планы, оперативные концепции и описывают уровень военного потенциала, который должно достичь государство, и варианты его применения.
Так как последний промежуточный уровень – военные цели оборонной политики (ways) – самый важный во всем процессе, итоговый документ в разных странах может как включать все составляющие – цели, средства, способы (ends, means, ways) и идти от общего к частному, так и сосредотачиваться только на способах (ways) и подробно описывать целевые индикаторы процесса вооружения.
В число целевых индикаторов могут входить: типы операций; предполагаемые сценарии боевых действий (illustrative scenarios); количество операций, которые вооруженные силы (ВС) страны или многонациональные силы альянса будут способны выполнять одновременно на разных театрах военных действий; места базирования или дислокации подразделений; зоны ответственности каждого подразделения или страны; размеры бригад и номенклатура типов вооружений; формы и способы их применения; время развертывания в районе, наиболее близком к вероятному месту начала боевых действий; продолжительность пребывания в районе боевых действий; ротация, резервы, материально-техническое обеспечение (МТО).
На рис. 1 представлена схема, отдельно описывающая третий уровень первого этапа системы оборонного планирования НАТО и ЕС, иллюстрирующая процесс формирования приоритетов оборонной политики (Level of ambition).
В зависимости от страны Белая книга обороны (Defence White Book) может выходить за рамки третьего уровня и выполнять функции других составляющих, а иногда – описывать только один из способов достижения военных целей (ways).
Оборонное планирование НАТО
Оборонное планирование НАТО существует с 1971 г. В целом это устоявшаяся процедура, которая служит в первую очередь для обеспечения Североатлантического блока военным потенциалом, необходимым ему для выполнения и обеспечения операций, главная из которых – коллективная оборона членов альянса. Этот четырехлетний циклический процесс структурирован по наднациональному принципу и заканчивается распределением задач по приобретению систем вооружений, формированием вооруженных сил, инфраструктуры и штабов для каждого из членов Альянса. Процесс осуществляет штат, состоящий более чем из 350 офицеров.
К преимуществам сложившегося порядка относят следующие факторы: во-первых, система оборонного планирования НАТО (NDPP) структурирует Атлантический альянс, заставляет страны работать вместе, разделять одни и те же оперативные концепции, использовать одни и те же стандарты и повышать оперативную совместимость. Предполагается, что НАТО побуждает развивать национальные системы планирования, гармонизировать и синхронизировать их.
Во-вторых, более чем для двадцати членов Альянса, у которых недостаточно человеческих ресурсов или развитой стратегической культуры, это единственный способ обладать взаимосвязанной системой планирования обороны. Идея разделения бремени в виде распределения между странами Целевых показателей по вооружению (документ под названием «Capability Targets») заинтересовывает страны участвовать в формировании оборонной политики и составляет суть идентичности Альянса. Кроме того, для потенциальных противников сам по себе процесс оборонного планирования НАТО служит демонстрацией готовности к любым вызовам.
Альянс декларирует равенство всех стран, где каждая может наложить вето на то или иное решение. С другой стороны, если какая-то страна не согласна с распределением намеченных количественных уровней технической оснащенности («Capability Targets»), но существует объективная необходимость этого, то решение принимается на основе «консенсуса минус один» (Consensus minus one) вопреки мнению несогласной страны. Конечно, американский императив имеет немного больший вес. Однако Альянс дает возможност