Автор Максат Камысов
Миграция населения в современном мире – явление широкое, практически повсеместное и многогранное. Одни эмигрируют в поисках лучшей жизни, другие вынуждены покидать свои дома, спасаясь от конфликтов, разгула терроризма, политических преследований и нарушений прав человека. В последние годы также растет число людей, мигрирующих в результате последствий изменения климата.
Как правило, драматические обстоятельства вынужденной миграции имеют большой резонанс в СМИ и соцсетях. Информационный шум в определенном смысле искажает восприятие и придает негативную окраску миграции, которая в первую очередь ассоциируется с беженцами. В реальности же доля вынужденных мигрантов от общего их числа составляет порядка 35,7% – 111,4 млн человек.
ООН отмечает, что в современном мире, несмотря на ограничения и кризисы последних лет, миграция приобрела беспрецедентные масштабы. По актуальным данным Отдела народонаселения Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам, численность международных мигрантов в мире составляет 283,6 млн человек – порядка 3,6% от всего населения планеты. Большая часть из них – около 61% приходится на Европу и Азию. На третьей строчке – Северная Америка с 59 млн мигрантов (21%), замыкают рейтинг Африка (9%), Латинская Америка и страны Карибского бассейна (5%) и Океания (3%) (рис. 1). При этом самые высокие показатели соотношения числа мигрантов и общей численности населения – в Океании, Северной Америке и Европе, где их доли составили 22, 16 и 12% соответственно.
Действующие рекомендации ООН определяют «международного мигранта» как любое лицо, сменившее страну своего обычного проживания, проводя различие между «краткосрочными мигрантами» (со сроком изменения места проживания как минимум на три месяца, но менее чем на один год) и «долгосрочными мигрантами» (чей срок пребывания в месте переселения составляет год и более).
Помимо международной миграции, существует и внутренняя, которая может быть как добровольной, так и спровоцированной вооруженными конфликтами, внутренней рознью, систематическими нарушениями прав человека или стихийными бедствиями. К мигрантам этой категории применяется термин «внутренне перемещенные лица». Однако не все страны используют эти определения на практике, что несколько затрудняет подсчет статистики. В этом обзоре преимущественно используются расчеты с использованием упомянутой выше терминологии.
По данным ООН, после достижения пика в 2016 г. мировые показатели по международной миграции несколько замедлились и значительно сократились в период пандемии, однако в последние два года эксперты вновь отмечают значительный прирост числа мигрантов. Это связывают с рядом крупных событий и кризисов, произошедших в нескольких географических регионах.
Я жертва цепи несчастных случайностей, как и все мы
Курт Воннегут, американский писатель
Главными причинами ускорения роста миграции по итогам последних двух лет, по мнению исследователей, стали российско-украинский и израильско-палестинский конфликты, однако, кроме них, нестабильность и эскалация в ряде других государств также существенно повлияли на глобальный миграционный ландшафт. Так, помимо упомянутых выше событий, к росту миграции привели обострения обстановки в Сирии, Йемене, Центрально-Африканской Республике, Конго, Судане, Эфиопии и Мьянме.
В то же время статистика показывает, что миграция далеко не однородна и в большинстве случаев становится сознательным выбором, а не вынужденным бегством. Чаще люди перемещаются добровольно с целью повышения благосостояния и уровня жизни, для получения образования, в рамках репатриации и по другим мотивам.
По данным ООН, большую часть международных мигрантов составляют трудовые мигранты – их около 167,9 млн человек, то есть примерно 59% от общего числа. Ведущими регионами по количеству трудовых мигрантов, как выделяют в ООН, можно назвать Северную, Южную и Западную Европу, Северную Америку и арабские страны, на долю которых приходится около 61% от всех трудовых мигрантов – 102,4 млн человек.
Трудовой характер миграции также отчетливо прослеживается при рассмотрении ведущих миграционных коридоров, где первые строчки среди принимающих стран уже на протяжении длительного времени занимают США, Объединенные Арабские Эмираты, Саудовская Аравия, Германия и Россия (рис. 2). Далеко не все из них упоминаются в текущей новостной повестке в качестве основных принимающих сторон, поскольку из-за повышенного внимания к проблеме беженцев новостной фон в большей степени сосредоточен на странах ЕС, в которые поступают беженцы как из стран Ближнего Востока, так и из Восточной Европы, а также на ближневосточных странах – Египте, Турции, Ливане, Тунисе и других, куда в рамках транзита или на постоянной основе переселяются люди, бегущие из Сирии и Палестины.
Упоминания также заслуживает и то, что большинство стран, из которых происходит отток населения, не принимают участия в вооруженных конфликтах. Так, в первую десятку стран по количеству эмигрантов (убывающих лиц) входят четыре страны, вовлеченные в затяжные конфликты, – Россия, Сирия, Украина и Афганистан, занимающие третью, пятую, восьмую и десятую строчки рейтинга ООН. При этом его со значительным отрывом возглавляет Индия с показателем в 18 млн (рис. 3).
Еще одно существенное направление миграции – образовательная миграция, предполагающая перемещение лиц с целью обучения. По данным ЮНЕСКО, за последние два десятилетия количество студентов, выезжающих за рубеж, возросло втрое и превысило 6 млн человек. Наибольшее число студентов приходится на страны Азии. Так, пятерка стран-лидеров по числу международных студентов, выезжающих на учебу, выглядит следующим образом: Китай – около 1 млн студентов, Индия – 508 тыс., Вьетнам, Германия и Узбекистан – около 100 тыс. на каждую страну. Среди стран, принимающих студентов, лидерами выступают США – более 833 тыс., Великобритания – 601 тыс., Австралия – 378 тыс., Германия – 376 тыс., Канада – 318 тыс.
Важно отметить, что приведенные выше примеры трудовой и образовательной миграции ни в коем случае не призваны преуменьшить значимость проблемы беженцев, но указывают на то, что в большинстве случаев решение о миграции – это осознанный выбор.
Нужда
Однако, как упоминалось ранее, в значительном числе случаев миграция обуславливается стечением обстоятельств, на которые едва ли можно было повлиять. Последние два года стали временем значительных потрясений во многих регионах – новые вооруженные конфликты, военные перевороты, общий рост геополитического напряжения, стихийные бедствия и другие кризисы привели к новой волне роста числа беженцев. После относительного затишья, связанного с временной стабилизацией ситуации на Ближнем Востоке, последовавшего за пиком в 2016 г., и пандемии COVID-19, которая значительно ограничила возможности перемещения, количество беженцев приближается к пиковым показателям.
По оценкам профильных институтов, 2023 год ознаменовался рядом мрачных рекордов. Так, по данным агентства Европейского союза по безопасности внешних границ (Frontex), число незаконных пересечений границ стран-участниц ЕС за период с января по ноябрь 2023 г. достигло максимального с 2016 г. значения и составило 380 тыс. – почти на 20% больше, чем годом ранее. В Центре мониторинга внутреннего перемещения (IDMC) отмечают, что за последние пять лет число внутренне перемещенных лиц выросло в два раза. Устрашающая статистика 2023 г. дает максимальное с 2016 г. число погибших мигрантов: по данным ООН, их число составило 8565 человек. С такими цифрами проблема беженцев вернулась на повестку дня.
Пакт о предоставлении убежища и миграции обеспечит более справедливую и надежную миграционную систему, которая приведет к конкретным изменениям на местах. Эти новые правила сделают европейскую систему убежища более эффективной и повысят солидарность между государствами-членами
Николь де Моор, госсекретарь по вопросам убежища и миграции Бельгии
Согласно актуальным данным ООН, общее число вынужденных переселенцев составляет 111,4 млн человек. Среди них 76 млн человек – внутренне перемещенные лица, из которых 68,3 млн были вынуждены покинуть свои дома в результате вооруженных конфликтов и роста насилия, а 7,7 млн – в результате стихийных бедствий.
Количество международных мигрантов, в свою очередь, составило 35,4 млн человек, из них 29,4 млн находятся под мандатом Агентства ООН по делам беженцев, а 5,9 млн зарегистрированы Агентством ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР) на Ближнем Востоке. Отмечается, что общее число беженцев в мире находится на максимальной отметке за всю историю наблюдений.
В ООН подсчитали, что рекордным годом по приросту числа беженцев в мире стал 2022-й – тогда в 162 странах было зарегистрировано почти 2,9 млн ходатайств о предоставлении убежища. Наибольшее число прошений подали в США – 730 400 ходатайств, на втором месте, хоть и с существенным отрывом, находится Германия – 217 800 заявлений. Отмечаются также изменения и возрастной структуре – беженцы «молодеют», по актуальным данным ООН, лица до 18 лет составляют порядка 41% от общего числа беженцев.
Основной причиной роста этих показателей в мире стали новые, текущие и возобновившиеся конфликты. В пользу этого аргумента говорит география «отправных пунктов» беженцев – 87% беженцев, подпадающих под действие мандата Агентства ООН по делам беженцев, прибыли из Сирии, Украины, Афганистана, Южного Судана, Мьянмы, Демократической Республики Конго, Судана, Сомали, Центрально-Африканской Республики и Эритреи (рис. 4).
Что касается принимающих сторон, ими, согласно статистике, в первую очередь закономерно становятся страны, граничащие с горячими точками и очагами нестабильности, – более 70% беженцев направились в пограничные страны. Так, эксперты подсчитали, что по итогам 2022 г. Турция седьмой год подряд стала крупнейшей принимающей стороной, приняв на своей территории порядка 3,6 млн беженцев, преимущественно из Сирии. На второй и третьей строчках оказались Иран и Пакистан, принимающие беженцев из Афганистана (рис. 5). Также в число стран, принимающих беженцев из приграничных регионов, вошли Уганда, Российская Федерация, Германия, Судан, Польша, Бангладеш и Эфиопия.
Исходя из статистики, принимающие стороны – далеко не всегда экономически развитые страны, однако это не означает, что беженцы не стремятся продолжить свой миграционный путь, и зачастую этот путь ведет в места с более благоприятными условиями, в Европу. По последним подсчетам, число проживающих на территории Европейских стран международных мигрантов составляет порядка 87 млн человек, однако 44 млн из них родились и проживали на территории Европы, а около 43 млн человек – мигранты из стран других географических регионов. При этом около 22 млн человек из них – беженцы.
Новый виток роста числа мигрантов на территории Европы был спровоцирован началом российско-украинского конфликта. Так, на конец 2022 г. в Европу прибыло около 5,7 млн беженцев из Украины. Около 2,6 млн украинцев были приняты в соседних странах – Польше, Молдавии и Чехии, и еще 3 млн – в других европейских странах и за их пределами. Наибольшее их число пришлось на Германию, куда переселились около 2 млн человек. Однако, по итогам 2023 г., число прошений о предоставлении убежища в Европе от граждан Украины сократилось почти в два раза, тем не менее, на территории стран ЕС все еще остается 4,4 млн граждан страны.
На ситуации в сфере миграции, помимо Украины, вероятно, сказывается и обострение на Ближнем Востоке, однако полной картины последствий этого конфликта пока не сформировалось. По имеющимся данным можно сделать вывод, что число поступающих из стран региона беженцев – прежде всего Сирии, Египта и Марокко – растет, однако в полной мере эффект от ближневосточного кризиса можно будет оценить только в более длительной перспективе.
В ООН также считают, что российско-украинский конфликт имеет последствия, касающиеся и других европейских государств. Одним из них стал экономический кризис, который спровоцировал отток населения из наиболее экономически уязвимых стран региона, например, из Молдавии, Болгарии и Сербии. Трудовые мигранты из этих стран также стремятся попасть в более экономически развитые государства региона, порой используя нелегальные пути, что еще более обостряет проблему нелегальной миграции.
Как уже упоминалось выше, Агентство Европейского союза по безопасности внешних границ (Frontex) сообщило, что 2023 г. стал рекордным по количеству попыток незаконного пересечения границ стран ЕС с 2016 г. Общее число нелегальных пересечений границы составило более 442 тыс. эпизодов – 380 тыс. на въезде и 62 тыс. на выезде, их количество выросло на 17% по сравнению с 2022 г. и на 88% относительно 2021 г. – последнего года до обострения геополитической ситуации в регионе.
В Агентстве Frontex отмечают, что, помимо последствий вооруженных конфликтов, рост миграции в значительной степени связан и с нестабильностью в Западной Африке. Так, число зарегистрированных прибытий из этого региона за 2023 г. утроилось относительно предыдущего года. Большинство нелегальных пересечений границ пришлось на морские пути. Центральное Средиземноморье стало самым «популярным маршрутом», на нем было зафиксировано более 157 479 эпизодов нелегального пересечения границ, прирост относительно 2022 г. составил 49%. Большая часть мигрантов, использовавших этот маршрут, прибывали из Туниса.
Вторым стал Западно-балканский маршрут – 99 068 эпизодов, при этом их число относительно 2022 г. сократилось на 31%. Наибольшее число мигрантов, следующих этим путем, составили граждане Сирии, Турции и Афганистана. Сокращение миграции на этом маршруте объясняется отменой безвизового режима для мигрантов в транзитных странах региона, например, в Сербии.
Самыми быстрорастущими направлениями стали Западноафриканский и Восточно-Средиземноморский маршруты с показателями в 161% и 55% относительно предшествующего года, в абсолютных числах это 40 403 и 60 073 незаконных пересечений границ соответственно. По Западноафриканскому маршруту через Сенегал в Европу чаще всего прибывали сенегальцы, марокканцы и малийцы. Основной «отправной точкой» для мигрантов, следовавших Восточно-Средиземноморским маршрутом через Ливан, Ливию и Сирию, стала Палестина.
Однако незаконная миграция в Европу в 2023 г. – это не только цифры, приведенные Агентством по охране границ. Символом обострившейся проблемы в прошлом году стал кризис на итальянском острове Лампедуза, сложившийся в середине сентября. Беспрецедентное количество мигрантов, прибывших на остров, привело к объявлению властями острова режима чрезвычайной ситуации. Количество прибывших за период с 10 по 16 сентября, по различным оценкам, составило от 6 до 10 тыс. человек – при том, что постоянное население острова насчитывает всего 6 тыс. жителей.
На фоне случившегося премьер-министр Италии Джорджа Мелони выступила с заявлением, в котором назвала произошедшее «вторжением» и призвала к «бескомпромиссной войне с незаконными перевозчиками людей» на глобальном уровне. В целом ее призыв не остался без внимания.
Порядок
Складывающиеся тенденции в значительной степени повышают нагрузку на европейские страны, растущее число беженцев и нелегальных мигрантов оказывает значительное давление на общество и правительства, побуждая последние к действию как на национальном, так и на межгосударственном уровне. Так, некоторые страны региона предлагают разработку и введение ограничительных мер и законов, определяющих рамки для миграции и предоставление убежища. И некоторые из этих решений встречаются с жесткой критикой. Однако, как показывает практика, к критике прислушиваются не слишком охотно.
Например, правительство Великобритании в марте 2023 г. внесло в парламент законопроект, согласно которому власти страны получили бы право высылать нелегальных мигрантов в третью страну – в Руанду – до вынесения решения о предоставлении им убежища. Несмотря на критику со стороны правозащитников и международных организаций, которые называли подобное решение нарушением международного права, а именно – лишением лиц, нуждающихся в убежище, защиты, предусмотренной Конвенцией о статусе беженцев, закон был принят. Подобные ограничения также обсуждались в Дании.
В Италии в 2023 г. приступили к разработке кодекса поведения при спасении судов с беженцами в Средиземноморье, который также критиковало международное сообщество, в том числе и Управление ООН по правам человека, поскольку его положения могли препятствовать «предоставлению гуманитарной поисково-спасательной помощи» в море, что было бы способно привести к человеческим жертвам.
Помимо ограничительных мер, страны Европы также прибегали и к другому подходу – поддержке транзитных стран на миграционных маршрутах. Помимо европейских стран, сложившаяся ситуация также не вполне устраивает и другие государства, которые выступают в качестве транзитных узлов незаконной миграции.
Так, в 2023 г. президент Туниса – ключевой страны на Центрально-Средиземноморском миграционном маршруте – Каис Саид заявил, что потоки мигрантов превращают страну в «пограничную стражу» ЕС, и что Тунис не готов более принимать мигрантов, однако может «содействовать созданию новых механизмов для борьбы с нелегальной миграцией, которые учитывали бы причины и корни проблемы, а не боролись бы с результатами и последствиями». Результатом стало заключение меморандума о взаимопонимании в сфере стратегического и всеобъемлющего партнерства между ЕС и Тунисом, который прежде всего был направлен на борьбу с нелегальной миграцией.
ЕС выделил на эту задачу порядка 100 млн евро, которые должны быть направлены на углубление партнерства и сотрудничества в области поисково-спасательных операций, пограничного контроля, борьбы с торговлей людьми и обеспечения правопорядка в Тунисе.
Миграция – это неотъемлемая часть жизни. Она поощряет обмен знаниями и идеями, а также способствует экономическому росту. Она позволяет миллионам людей стремиться к новым возможностям и улучшать качество своей жизни. В то же время плохо регулируемая миграция становится причиной больших страданий. Из-за нее люди попадают в безжалостный мир торговцев людьми, где им грозит эксплуатация, надругательства и даже смерть. Она подрывает доверие к структурам управления, подпитывает социальную напряженность и разрушает общность человечества
Антониу Гутерриш, генеральный секретарь ООН
Похожего соглашения удалось достичь и с Ливаном. В мае 2024 г. глава Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен заявила, что Бейрут получит от ЕС 1 млрд евро в период с 2024 до 2027 г. в качестве помощи в решении проблем, с которыми страна сталкивается при приеме сирийских беженцев. Выделение средств стало следствием решений, принятых в ходе специального заседания Европейского Совета, прошедшего в апреле 2024 г., на фоне резкого роста числа беженцев, прибывающих из Ливана на Кипр. Тогда страны ЕС «подтвердили решимость ЕС оказывать поддержку наиболее уязвимым слоям населения Ливана…, а также вооруженным силам страны в борьбе против нарушений прав человека, торговли людьми и контрабанды».
Однако не все в Ливане оценили такое решение. Например, исполняющий обязанности министра по делам перемещенных лиц Ливана Иссам Шараф ад-Дин заявил, что выделенные средства не решат проблем с миграцией и «не освободят Ливан от присутствия свыше 2,2 млн сирийских беженцев». По его словам, Бейрут рассчитывал на коренные изменения в подходе ЕС к урегулированию связанной с перемещенными лицами кризисной ситуации, которые предполагали бы побуждение беженцев «не оставаться на территории Ливана, а возвращаться на родину». И изменения не заставили себя долго ждать.
Проблема миграции остро стоит перед главными принимающими странами союза, в частности, перед государствами первого въезда, на которые ложится ответственность за прием беженцев. Над решением этой проблемы работают с момента начала миграционного кризиса в 2015 г., и в мае 2024 г. Совет Евросоюза сообщил о принятии «знаковой реформы» европейской системы предоставления убежища и миграции. В рамках реформы в ЕС одобрили десять законодательных актов, которые призваны усилить контроль над внешними границами ЕС и обеспечить более справедливое распределение поступающих беженцев между странами союза.
В числе новых документов – положение о скрининге, которое устанавливает единый порядок проверки граждан третьих стран на внешних границах ЕС; обновленные правила общей базы данных Eurodac, предназначенной для сбора наиболее полных данных о поступающих мигрантах, включая биометрию; положение о процедуре предоставления убежища, упрощающее обозначенную процедуру и определяющее четкий перечень условий, при которых проводится обязательная пограничная процедура; положение о процедуре возврата на границе, которое унифицирует меры, принимаемые в отношении людей, чьи заявления на пересечение границы были отклонены; директива об условиях приема, устанавливающая единые правила для критериев предоставления международной защиты и стандартов приема лиц, ищущих убежища; а также положение о переселении, которое касается законных и безопасных путей в ЕС, устанавливает общие правила переселения и приема по гуманитарным соображениям.
Однако наиболее важными из принятых документов, согласно пресс-службе совета ЕС, стали положение о кризисе и форс-мажоре и положение об управлении предоставлением убежища и контроле миграции. Первый документ позволит странам Европейского Союза прибегать к «крайним мерам», главным образом, предполагающим выдворение мигрантов в случае, если система предоставления убежища ЕС окажется под угрозой в связи с внезапным и массовым притоком беженцев или в результате форс-мажорных обстоятельств, к примеру, в случае пандемии.
Второй документ впервые вводит механизм «обязательной солидарности», предполагающий «справедливое разделение ответственности между государствами-членами», в том числе и распределение просителей убежища между всеми странами Евросоюза. Солидарность, однако, имеет и менее абстрактные проявления – так называемые «альтернативные меры солидарности» для стран, отказывающихся от приема мигрантов. Эти меры предполагают взносы и финансовую поддержку принимающим странам, а также предоставление им пограничной охраны или помощи в развертывании центров приема мигрантов.
На этапе обсуждения реформа вызвала бурную реакцию со стороны международного сообщества и организаций, в том числе и Совета ООН по правам человека. Так, более 50 неправительственных организаций написали открытое письмо ЕС о рисках для прав человека, которые могут возникнуть вследствие принятия миграционного пакта. В частности, опасения касаются затруднения доступа к справедливой процедуре предоставления убежища и ограничения прав наиболее уязвимой категории беженцев. В письме также высказываются сомнения относительно эффективности обновленной системы и говорится, что принятие реформы, вероятно, приведет «к созданию плохо функционирующей, дорогостоящей и жестокой системы, которая развалится при реализации и оставит без внимания критические проблемы».
Реформа также столкнулась с критикой и внутри ЕС. Так, решение принималось несмотря на то, что Венгрия и Польша проголосовали против. Сразу после принятия реформы премьер-министр Польши Дональд Туск и министр иностранных дел и внешнеэкономических связей Венгрии Петер Сийярто выступили с заявлениями, что их страны не будут принимать нелегальных мигрантов согласно принятому Пакту о миграции. Польская сторона аргументировала свою позицию тем, что приняла уже достаточное количество мигрантов после начала российско-украинского конфликта, в то время как Венгрия сослалась на позицию, принятую в ходе национальных консультаций, своеобразной формы референдума, согласно которой прием беженцев на территории страны возможен только при согласии со стороны Будапешта и не может быть навязан.
Таким образом, принятие реформы стало знаковым событием и результатом многолетнего переговорного процесса, но ее эффективность еще только предстоит оценить. Может быть, она принята своевременно и поможет ЕС справиться с новым миграционным кризисом, а может, только усугубит противоречия между членами ЕС, единство которых проходит, вероятно, самую сложную за историю объединения проверку на прочность.
©«Новый оборонный заказ. Стратегии»
№ 3 (86), 2024 г., Санкт-Петербург
