Автор Александр Ермаков
В конце апреля 2024 года президент США Дж. Байден подписал законопроект о крупном пакете дополнительных бюджетных расходов. Из-за внутриполитических противоречий его принятие затянулось на полгода относительно планов президентской администрации. В СМИ его в первую очередь называли пакетом военной помощи Украине и Израилю, но фактически он стал одной из крупнейших по объемам мер по обеспечению модернизации американского военно-промышленного комплекса в условиях ограничения бюджетных расходов.
Оковы
Деньги, выделяемые в США на оборонные статьи бюджета, всегда сколь огромны, столь и недостаточны для потребностей Пентагона. Полностью контрактная большая армия, базирование по всему миру, целый ряд идущих одновременно военных конфликтов (даже порой не очень заметных в новостях), дорогостоящее вооружение… Сколь бы ни был велик «кусок масла», выделяемый Конгрессом, «ломоть хлеба» ему не уступает. Отсюда и традиционное желание «вывести» в сторонние статьи расходов, за пределы основного оборонного бюджета, все что возможно.
Особенно сильно обостряется проблема в годы ограничений бюджетных расходов. Сейчас в очередной раз начинается подобный период: в июне 2023 года вступил в силу «Закон о бюджетной ответственности», который призван хотя бы немного уменьшить объемы госдолга США (фактически Белый дом и демократическая партия заключили сделку с республиканцами). Перипетии внутренней политики Штатов находятся за границами обсуждаемой темы. В данном случае нас интересует, что законодательно в США закреплено ограничение роста оборонного бюджета на следующий 2025 финансовый год (который начнется 1 октября 2024 года): не более чем на 1% относительно утвержденного бюджета текущего 2024 финансового года. Таким образом, согласно текущему проекту, объем следующего бюджета Пентагона должен составить 849,8 млрд долларов. Хотя цифра кажется (и в целом является) астрономической, фактически это снижение оборонных расходов, особенно на закупку вооружений – нельзя забывать о непривычно высокой для Штатов постковидной инфляции и росте денежного довольствия.
На самом деле, когда мы платим аэрокосмическим и оборонным компаниям за создание инструментов для повышения производительности, мы боремся против Китая. Это борьба, которая снабжает наше министерство обороны, а не Украину
Майк Гарсия, член Палаты представителей (республиканец от штата Калифорния)
При этом перед американскими вооруженными силами стоит ряд амбициозных и затратных задач. Широко их можно объединить под общим направлением модернизации и перестройки для противостояния с Китаем. Именно эти направления в условиях ограничений получают прямое и надежное финансирование. Проявляется это во всем – например, существуют региональные «инициативы по сдерживанию» (Deterrence Initiative): комплексные разделы бюджета, в которые входит модернизация инфраструктуры в регионе, развертывание экспедиционных сил, учения с союзниками. На тихоокеанскую инициативу, несмотря на известную ситуацию на «восточном фланге НАТО», американские военные на следующий год запросили втрое больше, чем на европейскую. При этом разрыв между ними растет уже не первый год.
Интересам обеспечения технического превосходства американского оружия над китайским к моменту вероятного столкновения приносится в жертву текущая боеспособность – не первый год американский флот списывает больше кораблей, чем заказывает (10 против шести), а военно-воздушные силы отправляют на «авиационные кладбища» больше самолетов и вертолетов, чем покупают (250 против 60).
Отчасти планы по сокращению в проектах бюджета традиционно не поддерживает Конгресс, призывающий, например, подольше задержать на вооружении истребители пятого поколения F-22A «Раптор» (ВВС запросили списание 32 машин ранних выпусков, используемых преимущественно для обучения). Мотивируется это необходимостью концентрации финансирования на разработке и создании перспективных систем вооружения. Тот же «Раптор» предлагается снять с вооружения уже в начале 2030-х годов, заменив его на создаваемый в рамках программы NGAD истребитель шестого поколения.
Когда дело доходит до боеприпасов, не заблуждайтесь: мы покупаем на пределе промышленной базы, хотя и расширяем эти пределы, и мы продолжаем преодолевать бюрократические препоны и ускорять сроки
Доктор Кэтлин Хикс, заместитель министра обороны США
Рост китайских стратегических ядерных сил и переход в целом к «эпохе противостояния великих держав» способствует полной поддержке модернизации американской ядерной триады, которая затронет все компоненты: одновременно ведутся дорогостоящие программы по созданию новой межконтинентальной баллистической ракеты LGM-35A «Сентинел» шахтного базирования, авиационной крылатой ракеты AGM-181 LRSO, начаты испытания стратегических бомбардировщиков B-21 «Рейдер», находятся в строительстве первые новые ракетные субмарины типа «Колумбия». Несмотря на то, что ранее многие эти программы находились под угрозой закрытия из-за дороговизны и нецелесообразности, как казалось, крупных вложений в ядерное оружие (предлагалось даже уйти от триады, полностью отказавшись от наземных МБР или авиационных стратегических крылатых ракет), сейчас они в безопасности, хотя те же «Сентинелы» и «Колумбии» даже на нынешней ранней стадии выбиваются из бюджета и сроков. Даже инициированная в свое время Д. Трампом и не поддерживаемая нынешним Белым домом программа разработки морской ядерной крылатой ракеты SLCM-N пока получает поддержку законодателей.
Но откуда, если мощное финансирование получают в основном «китайская» тематика и долгосрочные программы модернизации, взять средства на возникшие в последние годы незапланированные расходы? А они велики: хотя в Украину почти не поставляется наиболее современная американская техника, все же отправлено большое количество боеприпасов. Требует поставок боеприпасов и Израиль, ведущий войну в секторе Газа и балансирующий на грани войны с ливанской Хезболлой и Ираном. Совершенно неожиданное и незапланированное противостояние с йеменскими хуситами, хотя оно мало освещается в СМИ и не принесло заметных потерь, обошлось в миллиарды, которые потребуются на закупку новых зенитных ракет.
Проблема роста
Поставки в Украину по нескольким типам номенклатуры заставили «нащупать дно» в американских арсеналах. В первую очередь это касается артиллерийских снарядов наиболее ходового 155-мм калибра, но необходимо упомянуть и противотанковые ракеты, переносные зенитно-ракетные комплексы и «полноразмерные» зенитные ракеты (последние потребовались и в конфликтах на Ближнем востоке). Причем речь не только о прямом исчерпании запасов – затяжной ход конфликта и значительный расход боеприпасов заставил многих на Западе задуматься о потребных запасах на случай войны с Китаем. Существовавшие и ранее сторонники идеи относительно того, что запасы высокотехнологичного вооружения будут израсходованы в этом случае в кратчайшие сроки, получили прекрасные примеры для обоснования своей позиции.
Оптимизированная для обслуживания повседневных нужд, локальных войн и экспортных заказов промышленность оказалась неспособна оперативно восстановить запасы. Например, по оценкам американского аналитического центра, даже при предпринятых усилиях по повышению темпов выпуска потребуется более пяти лет на производство противотанковых ракет «Джавелин» взамен поставленных за первый год конфликта. Со снарядами еще сложнее, так как, судя по поставкам летом 2023 года кассетных боеприпасов (которые даже обычно запрещены к экспорту по внутренним правилам), «выскребли» практически весь свободный запас.
Именно поэтому администрация запросила почти 60 млрд долларов на дополнительные расходы по национальной безопасности для министерства обороны. Этот дополнительный бюджет поддержит наших партнеров в Израиле, Украине и Тайване и при этом даст возможность инвестировать в увеличение производства подводных лодок. Около 50 млрд долларов из этих дополнительных ресурсов пройдут через нашу промышленную базу, обеспечивая помощь нашим партнерам и одновременно создавая рабочие места для американцев более чем в 30 штатах
Ллойд Дж. Остин III, министр обороны США
Прилагаются крупные усилия к повышению темпов выпуска снарядов, но из-за неготовности промышленности целевые показатели регулярно приходится переносить. К апрелю 2024 года удалось достигнуть темпов выпуска примерно в 30 тыс. снарядов в месяц – т.е. удвоить их за два года конфликта. Цель – выйти на уровень 100 тыс. снарядов в месяц летом 2025 года. Однако неясно, удастся ли такое радикальное масштабирование: тут уже не хватит дополнительных рабочих смен, а ведь даже их организовывали с трудом из-за нехватки квалифицированных кадров и материалов.
Планируется строительство еще одного завода по производству корпусов снарядов и двух – по снаряжению их взрывчаткой и сборке, в дополнение к двум и одной уже имеющимся фабрикам этих типов соответственно. Все эти заводы будут принадлежать государству (хотя и передаются в управление частным подрядчикам). В США заявляют о необходимости восстанавливать и расширять производство местами с азов – даже не все типы взрывчатки все еще производятся в Штатах (TNT закупается за рубежом, в основном в Австралии и Индии). Еще одно узкое место – выпуск топлива для твердотопливных ракетных двигателей.
Одной из проблем, сдерживающих рост производственных мощностей в целом, следует назвать недоверие военно-промышленного комплекса к долгосрочным планам политиков. Можно построить за свой счет новую производственную линию, но кто даст гарантию, что она, к тому времени как будет готова, получит достаточно заказов и окупится? Или заказчик после окончания конфликта предпочтет забыть о своих громких обещаниях и вернется к старым темпам закупок?
В качестве меры для повышения доверия и обеспечения возможности промышленности делать долгосрочные инвестиции видится инициатива о разрешении заключения крупных многолетних контрактов в области закупок боеприпасов различных видов – от снарядов до крылатых ракет. Ранее такая практика в основном распространялась на такие сферы, как, например, строительство и судостроение (по очевидным соображениям длительности производственного цикла), а боеприпасы и многие другие объекты закупок, выпускаемые относительно быстро, контрактовались каждый год отдельно, и в любой момент их объемы можно было урезать без компенсаций.
Начиная с бюджета 2023 года американские законодатели разрешили Пентагону закупать в рамках многолетних контрактов такие типы вооружений, как: снаряды 155 мм (обычные и управляемые), авиационные противотанковые ракеты AGM-179 JAGM и пехотные «Джавелины», управляемые ракеты комплексов HIMARS GMLRS, противокорабельные ракеты «Гарпун» и NSM, крылатые ракеты JASSM и их противокорабельные модификации LRASM, зенитные ракеты комплексов PATRIOT и Aegis, ракеты «воздух-воздух» AIM-120 и AIM-9. В текущем бюджете 2024 года программа была расширена на крылатые ракеты «Томагавк», новые оперативно-тактические ракеты PrSM, ракеты корабельных зенитно-ракетных комплексов малой дальности, торпеды и новые планирующие корректируемые бомбы SDB II.
Нетрудно заметить, что большая часть номенклатуры вооружений, подпадающей теперь под разрешение на многолетние контракты, вообще не поставлялась Украине, так что речь идет не только о восстановлении израсходованного, но и о подготовке производственной базы к конфликту с Китаем. Впрочем, нужно уточнить, что само разрешение на многолетнее контрактование не означает, что Пентагон прибег к этой возможности в каждом из случаев, – сообщалось, что контракты по многим типам боеприпасов не заключались или заключались в небольших объемах.
Обходной маневр
Расширение производства требует финансирования, но где его брать, когда с трудом находятся средства даже на самое необходимое? Выход в очередной раз был найден в выводе трат в иные «чрезвычайные» статьи бюджета. Не в первый раз: например, в первой половине 2010-х Пентагон спасался от последствий секвестра бюджета выводом всего, что было можно, в статьи «иностранных чрезвычайных операций» (Overseas Contingency Operations) и им подобные. Подобным эвфемизмом в американских бюджетных документах подменяют траты на ведение войн. Сейчас Штаты, конечно, не ведут войну масштабов Второй Иракской или Афганской (несмотря на менее крупные боевые действия, вторая потребляла огромные финансовые потоки), но вовлечение в конфликт в Украине открывает для Пентагона определенные перспективы.
Разумеется, не стоит ударяться в крайности – конфликт действительно поглощает бюджетные средства США, и в больших объемах. Но для военного ведомства он открывает новые возможности. Да, на какой-то временной период запасы вооружений просядут, но взамен можно получить инвестиции и производственные мощности и нарастить их выше, чем они были до 2022 года. Мы уже приводили пример, как под предлогом «восстановления потраченного» упрощаются закупки крылатых ракет «Томагавк», новейших противокорабельных ракет и даже торпед. Американский флот, мягко говоря, много их Украине не отправлял!
Техника поставляется преимущественно с хранения, старая, а по статьям «военной помощи» закупается новая. Так, ВСУ были поставлены танки «Абрамс» устаревшей модификации M1A1, бронетранспортеры M113 – также с хранения. И даже строевые машины уже снимаются с вооружения и заменяются на новые бронетранспортеры AMPV. При этом, благодаря поставкам фактически ничего для нее не стоящих старых бронемашин, армия США получила дополнительные средства по линии военной помощи Украине. Изначально планируя заказать в 2024 финансовом году 131 AMPV, в рамках своего бюджета она приобрела только 91, а еще 106 дополнительно – за счет военной помощи, формально «для закупок техники взамен переданной». Но в реальности ей и так нужно было бы списывать M113 и приобретать AMPV!
Такая же ситуация сейчас складывается с боевыми машинами пехоты «Брэдли»: за каждую поставленную Украине машину модификации M2A2 ODS (которая примерно соответствует уровню развития 1990-х годов) армия США получит финансирование на закупку (вероятно, в формате модернизации строевой машины) только что представленной M2A4E1 с комплексом активной защиты «Айрон фист».
В конце 2023 года Администрация президента Байдена запланировала изящный, как казалось, ход – согласовать в Конгрессе военную помощь Украине сразу на весь 2024 год, одним примерно стомиллиардным пакетом (в зависимости от версии, его объемы колебались в районе от 105 до 111 млрд долларов). Это было актуально в связи с тем, что год шел предвыборный, а американская помощь и конфликт в Украине в целом прочно вошли во внутриполитический дискурс Штатов. Особенно важно было бы разом закрыть эту тему в Конгрессе на год – в связи с тем, что контроль над Палатой представителей получила оппозиционная республиканская партия.
Однако Белый дом недооценил степень политизации темы и решительности своих противников. Обострение внутриполитических противоречий, фактическое начало борьбы за президентское кресло, обострившиеся темы нелегальной миграции и ограничения бюджетных расходов привели к тому, что закон был принят только в конце апреля 2024 года – через семь месяцев. За это время разразилась война в секторе Газа, американский флот начал боевые действия в Красном море в попытках прекратить обстрелы йеменскими хуситами следующих в Израиль или из него транспортных судов, отношения с Китаем продолжили портиться, а одобренные на военную помощь Украине средства практически закончились, что вынудило прекратить поставки из Штатов на определенный срок.
Передача этой техники поможет модернизировать армию. Многим вооружениям уже несколько десятилетий, в итоге им требуется замена на более современные версии танков «Абрамс» и боевых машин «Брэдли», нужны и новые многоцелевые бронированные машины. Из-за существующего бюджетного давления на армию она не смогла бы позволить себе эту необходимую модернизацию техники самостоятельно. Передавая Украине вооружения и снаряжение, армия получит взамен более современные образцы
Джон Феррари, генерал-майор армии США (в отставке)
Все это, а также поиски внутриполитического компромисса заставили значительно изменить закон – при небольшом уменьшении верхнего потолка (до 95 млрд долларов) в него поместили военную помощь Израилю в размере 15 млрд, гуманитарную помощь для Газы на 9 млрд, увеличили вложения в противостояние Китаю на Тихом океане, в том числе, в формате поставок оружия Тайваню.
Из курьезного можно вспомнить, что в закон, который в СМИ все называют «законом о военной помощи Украине» или, в лучшем случае, «о помощи Украине и Израилю», вошла такая предельно важная для Киева и Иерусалима статья, как требование к китайскому владельцу продать видеосервис TikTok, иначе он будет заблокирован в США. На долю помощи Украине в итоге приходится порядка 61 млрд долларов.
Впрочем, куда более серьезные проблемы задержка с принятием законопроекта вызвала из-за обсуждавшейся выше «хитрости» Пентагона с выводом интересующих его расходов в сторонние статьи госбюджета. И так было ясно, что большая часть этого стомиллиардного пакета будет потрачена внутри США – в конце концов, даже для настоящих поставок за рубеж нового оружия Вашингтон в первую очередь закупает его у своих производителей. В ходе продвижения законопроекта в СМИ говорилось, что 90% средств остаются в Штатах, а Администрация Байдена даже распространяла карты, как распределялись по Америке прошлые пакеты помощи Украине.
Большая часть пакета «зарубежной помощи» по сути была замаскированными статьями оборонного бюджета и направлялась исключительно на укрепление американских вооруженных сил и инвестиции в ВПК. Так, прямо говорилось, что 13,4 млрд долларов будут направлены на закупку вооружений взамен отправленных (и выше мы приводили примеры того, что зачастую обмен оказывался очень неравноценным). То же можно сказать и про 20,5 млрд, выделенные на дополнительное финансирование американских вооруженных сил в Европе, – конечно, американские военные занимаются, в том числе, обучением и информационным обеспечением ВСУ, но, возможно, не в таких крупных размерах. Более того, они и так находились бы там, и так проходили бы учения с союзниками, и Пентагону приходилось бы их финансировать.
Также любопытно отметить, что в самой первой редакции в законопроекте были запланированы инвестиции в подводное атомное судостроение, с тем чтобы в перспективе увеличить темпы строительства многоцелевых субмарин, – тема, мягко говоря, весьма далекая от текущего конфликта в Украине.
Неудивительно, что министерство обороны США не включало в проект бюджета на 2025 год инвестиции в рост выпуска и закупки в бОльших объемах тех же 155-мм снарядов – когда бюджет писали зимой, явно исходили из того, что «стомиллиардник» будет принят быстро и на эти статьи средства будут уже выделены. Долгая задержка с его принятием задержала реализацию ряда программ и, похоже, заставила многих занервничать. Уже открыто раздавались голоса, что этот пакет помощи нужен не для защиты Киева или Тайбэя, а в первую очередь для собственных вооруженных сил и промышленности.
В этот раз Пентагон, вероятно, почти перехитрил сам себя – ведь если бы этот законопроект не ассоциировался в первую очередь с зарубежной военной помощью, он был бы принят быстрее. Интересно будет понаблюдать за тем, какой креатив придумают в Пентагоне для обхода ограничений бюджета в 2026 году.
©«Новый оборонный заказ. Стратегии»
№ 3 (86), 2024 г., Санкт-Петербург
