Миролюбивости Японии, казалось бы, можно позавидовать. Эта страна с 1945 года напрямую не участвовала ни в одной войне, а в 1947 году 9-й статьей Конституции «на вечные времена» был закреплен отказ японского народа от войны как суверенного права нации и отказ «от создания сухопутных, морских и военно-воздушных сил, равно как и других средств войны».
Оборонно-промышленный комплекс (ОПК) Родины Солнца ориентирован в основном на обеспечение потребностей японских Сил самообороны (ССО), и даже робкий выход Токио на глобальный оружейный рынок в качестве поставщика официально охарактеризован как «проактивный пацифизм», цель которого – внести вклад в дело мира и обеспечить безопасность Японии.
Впрочем, в последнее десятилетие наблюдаются существенные сдвиги в японской военной и военно-технической политике, а 9-я статья Конституции не только «обрастает» новыми трактовками, но и претерпевает изменения отношения общественности.
Три принципа оборонной политики и ВТС Японии
В соответствии с основными событиями жизни страны военно-техническая политика Токио переживала разные периоды. Во Вторую Мировую войну Япония вступила с развитой военной промышленностью, а японский флот мог соперничать с американским. После поражения в войне вся мощь японского ОПК была перенаправлена на восстановление разрушенной экономики, но с началом Корейской войны некоторые японские компании стали поставлять продукцию военного назначения по заказу США. Однако постепенно в стране формировался курс на отказ от экспорта продукции военного назначения (ПВН) из-за опасений оказаться втянутыми в военные кампании. Этот курс прошел несколько этапов консолидации в период 1967–1981 годов.
В 1967 году премьер-министр Эйсаку Сато, выступая перед Парламентом, заявил, что Япония не будет экспортировать вооружения, военную и специальную технику (ВВСТ): 1) в страны коммунистического блока; 2) страны под санкциями СБ ООН; 3) страны, которые вовлечены или могут быть вовлечены в международные конфликты. Эти правила, которыми должны были руководствоваться все японские компании, получили название «Трех принципов экспорта оружия».
В 1976 году премьер-министр Такэо Мики, желая заручиться поддержкой населения на предстоящих выборах, объявил, что Япония не только будет следовать «Трем принципам», но и откажется от экспорта любых вооружений и ПВН в целом. В 1981 году Парламент единогласно принял резолюцию, подтверждающую это заявление, обязав правительство строго следовать всеобъемлющему запрету на военный экспорт.
Такая политика привела к тому, что Япония, производящая и поставляющая высокотехнологичную продукцию на глобальный рынок, оказалась ограничена исключительно гражданскими областями. Японские производители практически не были представлены на мировом рынке вооружений. Несмотря на мощную технологическую базу, в 2000-е годы оборонная промышленность Японии переживала не лучшие времена, что отчасти связывают с действующим запретом на экспорт ПВН.
Предложения о полной или частичной отмене этого запрета поступали от бизнес-сообщества и экспертов, и первые практические шаги в этом направлении были сделаны в 2010–2011 годах, когда у власти находилась Демократическая партия.
В «Руководящих принципах национальной обороны» 2010 года говорится о необходимости перемен в области военного экспорта, так как «среди развитых стран стало общепринятым совершенствовать оборонную технику и балансировать растущие затраты путем участия в совместных проектах по ее разработке и производству». Активизации дискуссии в этом направлении и последующему смягчению ограничений способствовало участие Японии в планах Вашингтона по строительству глобальной архитектуры ПРО: японские компании-производители военной техники и вооружений были способны составить конкуренцию мировым лидерам в этой области и активно лоббировали свои интересы через Федерацию бизнеса «Кэйданрэн».
В декабре 2011 года генеральный секретарь кабинета министров Осаму Фудзимура объявил о принятии новых стандартов трансфера оборонного оборудования за рубеж, которые частично дерегулировали военный экспорт. Из запрета были сделаны исключения для некоторых категорий продукции в случаях, когда речь шла о миротворческих операциях, международных исследованиях и разработках техники и технологий, которые «отвечают целям безопасности Японии». Правительство обязалось обеспечить контроль над всеми совершаемыми операциями, главным условием экспорта было получение гарантий отказа от реэкспорта ПВН и ее использования в международных конфликтах. Фактически японские компании впервые за долгое время получили возможность участвовать в международных военно-технических проектах.
Курс на дерегулирование был продолжен правительством вновь пришедшего к власти Синдзо Абэ. В декабре 2013 года вышла первая «Стратегия национальной безопасности», в которой расширение международного сотрудничества Японии связывалось с активизацией политики на оборонном направлении. В документе отмечалось, что для укрепления положения страны в сложной региональной обстановке необходимо выстраивать новые партнерские отношения в области безопасности и военного экспорта. Стратегия ставила задачу определить случаи, в которых трансфер оборонной техники и технологий за рубеж может быть санкционирован.
При Синдзо Абэ Токио стал проводить более активную внешнюю и оборонную политику. Бывший премьер даже придумал термин «проактивный пацифизм». В 2013 году у Японии впервые появилась Стратегия национальной безопасности. Само по себе ее появление стало резонансным событием: в послевоенной Японии само слово стратегия (сэнряку) было табуировано пацифистами
Олег Парамонов, старший научный сотрудник ИМИ МГИМО
Сложилась ситуация, в которой режим 1967–1981 годов формально продолжал действовать, но на практике правительство находило все новые способы обходить установленные ограничения. Принципы 1967 года, соответствующие духу политики исключительной самообороны послевоенной Японии, утратили смысл, поскольку перестали отвечать курсу на активизацию и расширение роли Японии в области обеспечения международной безопасности, сформировавшемуся на протяжении 1990–2000-х годов, и особенно внешнеполитической доктрине второй администрации Абэ – «проактивному пацифизму».
В апреле 2014 года политическое решение об окончательном устранении запрета на военный экспорт было оформлено в виде приказа кабинета министров. Новые «Три принципа трансфера оборонной техники и технологий» разрешили экспортировать, за некоторым исключением, все виды ВВСТ под контролем Совета национальной безопасности (СНБ).
Таким образом, «Три принципа» 1967 года были заменены новыми, а продвижение экспорта ПВН стало одной из главных задач внешней политики премьер-министра Синдзо Абэ.
Политика оружейного экспорта
Новые «Три принципа» установили случаи, в которых трансфер запрещен, ситуации, в которых трансфер может быть разрешен при условии тщательного рассмотрения и раскрытия информации, а также необходимость надлежащего контроля нецелевого использования ПВН или ее передачи третьим сторонам.
- В соответствии с первым принципом, экспорт ПВН запрещается, если это нарушает обязательства Японии в рамках международных договоров и соглашений, резолюции Совета Безопасности ООН, и если продукция предназначается стране – участнице конфликта.
- Если потенциальная сделка не нарушает первый принцип, она рассматривается с точки зрения положений второго принципа, согласно которому она должна способствовать либо повышению вклада Японии в обеспечение международной безопасности, либо ее собственной безопасности.
- Следующий этап – проверка на соответствие третьему принципу: экспорт возможен только при обеспечении должного контроля. На этом этапе правительство обязано провести тщательную проверку ситуации в стране назначения и конечного получателя. Также в случае если правительство страны-импортера планирует передачу японской ПВН в третьи страны, оно обязано получить предварительное согласие правительства Японии.
В «Руководстве по применению трех принципов», подготовленному СНБ, уточняется, что экспорт может быть разрешен в случаях, когда:
- трансфер отвечает целям мирного развития и международного сотрудничества, а импортерами выступают иностранные правительства, организации системы ООН или организации, действующие на основании резолюций ООН;
- трансфер способствует укреплению безопасности Японии через реализацию совместных международных проектов;
- трансфер не влияет существенным образом на безопасность Японии.
«Руководство по применению трех принципов», несмотря на уточняющий характер, в немалой степени расширяет и дополняет список случаев, когда экспорт японской продукции военного назначения может быть разрешен. Документ может обновляться по мере необходимости. Это удобное решение для японского правительства, которое фактически может вносить изменения в политику экспорта ВВСТ, не изменяя сами основополагающие «Три принципа».
В июне 2014 года минобороны Японии опубликовало «Стратегию развития оборонной промышленности», не обновлявшуюся с 1970 года. В ней обосновывалась необходимость перехода от разработки и закупок систем вооружений исключительно отечественного производства к разработкам совместно с зарубежными партнерами. Цель перехода заключалась в адаптации технологической и производственной базы к меняющейся среде безопасности и в продвижении долгосрочного партнерства правительства и частного бизнеса, достижении конкурентоспособности на международном уровне, в оптимизации процесса закупок и снижении стоимости японской продукции.
Планы по расширению экспорта вооружений преследуют и внешнеполитические цели. Устанавливая тесные отношения со странами-импортерами, Япония может формировать благоприятную для себя среду безопасности. Правительство Абэ активно действовало в этом направлении, сосредоточив усилия на Австралии, Индии, странах Юго-Восточной Азии. Развивая связи за рамками традиционных союзных отношений с США, Япония старается компенсировать растущее влияния Китая в регионе. Укрепление потенциалов государств Азиатско-Тихоокеанского региона Токио реализует преимущественно через механизм предоставления Официальной помощи развитию (Official Development Assistance, ODA – ОПР).
Вместе с тем, подобная политика вызывает беспокойство как внутри Японии, так и за ее пределами. Китай и Южная Корея, напоминая о недавнем милитаристском прошлом страны, неоднократно выражали опасения и заявляли, что военный экспорт Японии создает напряжение в регионе.
Внутри Японии звучат призывы не превращать страну в «торговца смертью», поставляя оружие в другие страны. В этой связи правительство приняло решение о продвижении ПВН в рамках ОПР с акцентом на гуманитарном ее использовании и при обеспечении транспарентности совершаемых операций. Поправки к Уставу ОПР, принятые в 2015 году, сделали возможными передачу и продажу техники и оборудования вооруженным силам заинтересованных стран при условии, что они будут использованы в невоенных целях, например, при ликвидации последствий стихийных бедствий или поисково-спасательных работах. Соответствующие соглашения последовали с Филиппинами, Таиландом, Малайзией, Индонезией.
Несмотря на формулировки в Конституции, Япония уже несколько десятилетий обладает боеспособными вооруженными силами. Правительство Японии утверждает, что эти силы не нарушают Конституцию, потому что они служат только в целях самообороны, что, согласно статье 51 Устава ООН, является неотъемлемым правом всех стран
Джеймс Браун, координатор научных программ в области международных отношений университета Темпл (Токио)
В новых «Руководящих принципах национальной обороны» 2018 года указано, что «отечественный ОПК, конкурентоспособный на международном уровне, является фундаментом для производства оборонной техники». Правительство, согласно документу, берет на себя обязательства по продвижению экспорта ВВСТ. Вместе с тем, в «Руководящих принципах...» отмечается беспокойство по поводу меняющегося военного баланса в Северо-Восточной Азии. На практике это привело к решению о закупках готовой продукции вместо совместного производства. Значительная часть оборонного бюджета Японии была отведена на закупки у США, что означало соответствующее сокращение заказов у японских компаний. Эти шаги японского правительства не соответствовали интересам компаний и предпринимались в целях решения политических вопросов. Последствия были ожидаемы: некоторые производители ПВН либо сократили объемы, либо вовсе покинули рынок.
В 2021 году сообщалось, что правительство Японии рассматривает возможность запуска системы финансирования экспорта ВВСТ через предоставление низкопроцентных займов иностранным правительствам для покупки продукции японского производства. Займы могут предоставляться через государственный Банк международного сотрудничества, дополнительную поддержку обеспечит компания по страхованию экспорта и инвестиций «Nippon».
Существенным фактором, влияющим на военную и военно-техническую политику, остается принцип пацифизма, определяющий жизнь послевоенной Японии. Для японской общественности важными по-прежнему остаются гражданский контроль над деятельностью структур по вопросам безопасности, население опасается втягивания Токио в гонку вооружений и в связи с этим осложнения отношений со странами региона. Потому рост расходов на оборону, выход Японии на оружейный рынок, попытки внести поправки в 9-ю статью Конституции трактуются для населения как вынужденные меры.
Экспортный контроль
Основу регулирования экспорта ВВСТ в Японии составляет закон «О валютном обмене и внешней торговле» (Закон №228 от 1 декабря 1949 года «О торговле»), 25-я и 48-я статьи которого описывают условия трансфера технологий и товаров, способных «препятствовать поддержанию международного мира и безопасности». Уровнем ниже следуют приказы кабинета министров №378 от 1 декабря 1949 года «О контроле над экспортом» и №260 от 11 октября 1980 года «О валютном обмене», в них содержатся перечни товаров и технологий, в том числе двойного назначения, экспорт которых контролируется государством.
Единственным органом, имеющим право выдачи лицензий на экспорт такой продукции, выступает Министерство экономики, торговли и промышленности (Ministry of Economy, Trade and Industry, METI). В министерских приказах содержится подробная информация о контролируемой продукции и ее спецификации.
Поскольку Япония выступает участницей всех существующих международных режимов экспортного контроля, в ее нормативно-правовых актах используются общепринятые стандарты классификации контролируемой продукции (табл. 1).
Процедурой лицензирования в METI занимаются Департамент торгового контроля, Бюро торгового и экономического сотрудничества и двенадцать местных отделений министерства. В составе Департамента торгового контроля непосредственно выдачей лицензий занимается Отдел экспертизы безопасности торговли.
Для экспорта контролируемых товаров и технологий во все страны и регионы требуется лицензия – разовая (individual license) или генеральная (bulk license).
Разовая лицензия выдается на совершение единичных сделок сроком на шесть месяцев. Заявитель должен предоставить пакет документов, включая форму заявки с подробной информацией об экспортере, продукции, конечном пользователе, маршруте доставки и т.д.; сопутствующие документы, контракты, заказы на покупку, схемы заводов и т.д.; иные документы, которые могут быть запрошены METI: каталоги продукции, брошюры конечного пользователя, Сертификат конечного использования (End-Use Certificate), подтверждающий, что продукция не будет незаконным образом повторно экспортирована или перепродана, и т.д.
Генеральная лицензия (ГЛ) упрощает эти процессы для экспортеров, поскольку позволяет повторяющиеся поставки контролируемой продукции в течение трех лет с возможностью продления еще на три года. ГЛ может быть отозвана, если экспортер совершил нарушение или если METI решит, что это необходимо для «сохранения международного мира и безопасности».
Главная цель состоит не в том, чтобы увеличить доход или продать наше оружие, а в том, чтобы внести свой вклад в международный мир и безопасность. Фундаментальная позиция заключается в том, что Япония должна оставаться миролюбивой страной, которая не способствует конфликтам
Масанори Кегоя, отдел политики в области оборудования Министерства обороны Японии
Различают обычную и специальные генеральные лицензии. Обычная ГЛ предоставляется на экспорт определенной продукции в страны из списка предпочтительных торговых партнеров, возможна полностью электронная заявка, внутренние программы экспортного контроля (Internal Compliance Program, ICP) не требуются. Для получения специальной ГЛ экспортер обязан внедрить на своих предприятиях и обеспечить функционирование системы внутреннего контроля и зарегистрировать этот факт в METI; предоставлять в METI ежегодный отчет о соблюдении мер внутреннего контроля; принимать на своих предприятиях инспекции METI.
В актуальную редакцию списка предпочтительных торговых партнеров Японии, или «Белого списка», включены Аргентина, Австралия, Австрия, Бельгия, Болгария, Канада, Чехия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Венгрия, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Португалия, Испания, Швеция, Швейцария, Великобритания, США.
METI выделяет особую категорию зарубежных компаний и организаций, которые могут быть причастны к деятельности по разработке, производству, применению и/или хранению ОМУ и/или ракетного оружия – «Список зарубежных конечных пользователей» (Foreign End User List, FEUL). Наравне с террористическими организациями в него включены государственные компании, университеты, научные центры и коммерческие организации, чья деятельность предполагает работу с ядерным, химическим, биологическим и ракетным оружием. Японские компании, желающие сотрудничать с этими организациями, обязаны получить лицензию METI, за исключением тех случаев, когда достоверно известно, что экспортируемые товары не будут использоваться в деятельности, связанной с ОМУ и/или ракетным оружием. «Список» обновляется ежегодно, по состоянию на сентябрь 2021 года в нем 600 организаций: более трети этого списка приходится на Иран (222 пункта), далее следуют Северная Корея (144), Китай (86), Пакистан (79), Сирия (19), ОАЭ (18), Гонконг (10), Ливан (9), Тайвань (3), Индия (3), Египет (2), Афганистан (2), Йемен (2), Израиль (1).
Экспорт продукции Категории 1, которая «предназначена для использования вооруженными силами и применения непосредственно в боевых действиях», требует предварительного одобрения СНБ до подачи заявки на получение лицензии METI. СНБ проверяет транзакцию на соответствие «Трем принципам» 2014 года и выносит решение. Так, через СНБ проходили решения об экспорте программного обеспечения и компонентов для «Aegis» в США (2015), самолетов ТС-90 в Филиппины (2016), компонентов Patriot PAC-2 (гироскопы) и компонентов двигателя F-100 в США (2017), технической информации о гироскопах в Великобританию (2017), комплексов радиообнаружения и наведения в Таиланд (2018).
В список продукции Категории 1 включены:
Огнестрельное оружие, боеприпасы
Взрывчатые вещества
Пропелленты, горючие вещества военного назначения
Стабилизаторы взрывчатых веществ и пропеллентов
Оружие направленной энергии
Кинетическое оружие и снаряды
Военные автомобили, бронетанковая техника, мосты и др.
Военные корабли
Военная авиация
Противолодочные и противоторпедные сети
Бронепластины, шлемы, бронежилеты
Прожекторы
Бактериальные агенты, химические агенты, радиоактивные материалы и др.
Химические смеси для обеззараживания
Биополимеры для химических агентов и др.
Оборудование и техника для производства и испытаний военных пропеллентов
Оборудование для производства и испытаний оружия
Военные спутники
Когда речь идет о Категории 1, лицензия также требуется и для перевалки грузов через морские и воздушные порты Японии, и для выполнения функций посредника (брокера). Исключение составляют те случаи, когда страной назначения выступает страна из списка предпочтительных торговых партнеров.
За нарушение Закона «О торговле» предусмотрено административное (запрет экспортной деятельности на срок до трех лет) и уголовное наказание (до десяти лет лишения свободы и штрафы до 30 млн иен для физических лиц и до 1 млрд иен для юридических лиц или не более чем в пятикратном размере цены продукции).
Пересмотр «Трех принципов» 1967 года не повлиял на правовую основу в целом. Определение понятия «оборонное оборудование и технологии» осталось неизменным: к нему относятся «вооружения и военные технологии»; к «вооружениям» относятся предметы, перечисленные в Приложении 1 к приказу «О контроле над экспортом», предназначенные для использования вооруженными силами и применения непосредственно в боевых действиях; «военные технологии» подразумевают под собой «технологии разработки, производства и применения вооружений».
Японский пацифизм, получивший увечья уже при рождении, постепенно отмирает. Весь вопрос в том, когда он окончательно отомрет
Максим Крылов, журналист, университет Хитоцубаси (Токио)
Эксперты обращают внимание на то, что содержание понятия «применение непосредственно в боевых действиях» обозначено недостаточно четко, как и неясно, почему именно «вооруженные силы» могут применять контролируемые предметы, ведь оружие используется, например, и террористическими группировками. К другим недостаткам этого определения (и всего Приложения 1) относят отсутствие в нем новых видов вооружений и средств ведения войны: ИКТ в кибер- и космическом пространстве.
Новые принципы трансфера оборонного оборудования внесли два важных новшества: во-первых, крупные сделки должны получить одобрение в СНБ, и только затем METI может приступить к их реализации; во-вторых, правительство обязано публиковать решения СНБ, как и информацию по сделкам, которые в нем не рассматривались. Первый отчет был опубликован в октябре 2015 года.
Продолжение читайте в № 5 (76) 2022 по ссылке.
Автор - Эркелей Уханова
©«Новый оборонный заказ. Стратегии»
№ 4 (75), 2022 г., Санкт-Петербург
